内容提要：农村金融服务供给不足已经严重制约我国“三农”发展和农村小康社会建设。本文综合理论界的研究成果，分析了当前农村金融服务体系方面存在的问题及需要完善的对策。
关键词：农村金融服务体系 综述
改革开放以来，我国农村金融发展对巩固农业基础地位、支持农村经济发展、促进农民增收发挥了重要的作用。但是，农村金融服务体系还不完善，农村融资难问题十分突出，已经严重制约“三农”发展和农村小康社会建设。完善农村金融服务体系已是当前我国农村经济金融发展的当务之急。理论界对农村金融服务体系存在的问题进行了认真分析，并从不同视角探讨了对策。本文将主要观点综述如下。
一、当前我国农村金融服务体系存在的问题
农村金融服务体系是农村各种金融机构及其活动所构成的有机整体，在我国主要包括各家商业银行的分支机构、农业发展银行、农村信用社、保险公司、其他金融组织以及名目繁多的民间借贷所提供的商业性农村金融服务和政策性农村金融服务。理论界认为，当前我国农村金融服务体系主要存在以下问题：
1.政策性金融服务范围狭窄，功能弱化。目前我国惟一的农业政策性金融机构——农业发展银行，基本上只负责粮、棉、油收购资金的发放和管理，局限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务。随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量将大幅度下降。另一方面，急需政策大力扶持的农业开发、农业技术进步及农村基础设施等“公共物品”则得不到足够的政策性金融支持。此外，农业发展银行不良贷款占贷款余额的比例已经超过了30%。由于信贷资产质量问题非常突出，也严重影响了对农业投入政策性资金的能力。
2.商业性金融逐渐退出农村金融市场。1998年以来，四家国有商业银行业务重点逐步向大城市转移。仅1999-2002年间，四大国有商业银行在欠发达省份和农村地区撤并分支机构就达3万多个。同时，国有商业银行还上收信贷管理权限，使基层机构的农村贷款不断萎缩，并将吸收的大量农村存款通过纵向渠道流向城市。作为曾经占农村金融主导地位的农业银行在商业化改革中，资金投放也从农业为主转向城市工商业为主，对农村资金的投放量从20世纪80年代以前的90%以下降到目前的10%左右。商业性金融逐渐退出农村金融市场进一步加大了农村地区的资金缺口。
3.农村信用合作社难以满足“三农”金融需要。现在农村信用社是农村金融的主力军，但问题很多。首先，农村信用社具有先天的不足与缺陷，如经济规模小、资金筹集难、电子化程度低、员工素质较差等，无力满足农村日益增长的多样化的信贷需求。其次，农村信用社产权不明晰，缺乏有效的激励与约束机制，内部人控制现象严重，沉淀了大量不良资产，历史包袱沉重，抗风险能力较差。最后，不少地方的农村信用社逐渐向商业银行蜕变，已出现对农民“惜贷”现象，或强调要求农民贷款抵押担保，甚至出现了农村资金非农化现象。
4.邮政储蓄分流，使农村金融资源更加稀缺。邮政储蓄只存不贷，每年约从农村抽走2300亿元的资金。其转存人民银行的零风险的高利差使邮政储蓄大肆揽存，“抽水机”似的源源不断地将大量农村资金向城市转移，使原本缺少资金的农村的金融形势更加严峻。2002年底，全国邮政储蓄存款余额7369亿元，其中2／3来自农村，全部上存中央银行而外流。
5.民间借贷活跃，加大了农民债务负担和农村金融风险。在正式金融安排未能有效解决农村金融需求的情况下，传统的民间非正式金融有了更大的发展空间。近年来，农村民间金融活动异常活跃，规模不断扩大，在农村借贷市场上已占据绝对优势。虽然农村民间借贷在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但缺陷很明显：一是自身并非以纯粹的信用关系为基础，而是广泛建立在血缘、亲缘、地缘为基础的社会关系上。单纯依靠社会关系约束的农村民间借贷抗风险能力弱，加大了农村的金融风险；二是农村民间借贷利率高，加大了农民的债务负担。
6.农业保险萎缩，其他非银行金融组织提供支农服务不足。目前保险公司提供的农业保险几乎处于停办的境地。2004年我国农业保费收入3.77亿元，同比减少了0.88亿元，下降了18.86%。农业保险的险种也由最多时的60多个下降到目前的不足30个。现在绝大部分农村地区农业保险是空白，农业生产自然灾害风险和市场风险难以规避，严重影响了农业稳步发展和农民收入保障。其他非银行金融组织包括典当行、担保公司等等，基本上是商业化运作，缺乏服务“三农”的积极性。
二、完善我国农村金融服务体系的对策思路
完善我国农村金融服务体系是一项系统工程，既涉及整体方案设计，又需要对各具体环节进行改革。理论界对这两个方面进行了较深入的探讨。
(一)完善农村金融服务体系的整体方案设计
1.以行政资源和市场资源重塑三层次农村金融服务体系。即在界定公共品与私人品的界限的基础上，明确政府金融机构和农户的定位，合理地通过行政和市场手段配置金融资源，重新构筑“政策性—合作—商业性”三层次农村金融服务体系。三个层次的农村金融服务组织在农村经济发展的不同阶段发挥着不同的作用。在农村经济脱贫起飞阶段，政策性金融的主体地位必须确立；在农村经济逐步向初步富裕前进的过程中，真正的合作金融是必要工具；在非农化和城镇化发展阶段，商业性金融具有不可替代的优越性。
2.通过农村金融组织结构多样化完善农村金融服务体系。这种观点特别关注我国农村金融服务体系的组织结构问题，提出以农村金融需求为导向，逐步培育和形成一个有效率的竞争型、多样化的农村金融组织结构体系。这种金融组织结构体系包括国有商业银行、民营银行、农村信用社、商业化小额信贷组织、非正规金融组织等竞争性商业金融组织和政策性金融组织两大部分。实现农村商业性金融组织的多样化，一是有利于打破农村信用合作社在较多的农村地区事实上的垄断经营局面，可以促进竞争，提高效率；二是可以弥补国有商业金融机构大量收缩、农村地区业务网点减少而带来的金融服务供给不足；三是有利于金融服务多样化，转移、分散和降低金融服务的风险。在农业比较利益低下、商业银行和其他金融机构不愿进入的情况下，政府可以采取一定的激励措施，对农村金融市场的发展给予政策性支持。
(二)完善农村金融服务体系的具体对策
1.建立邮政储蓄资金回流机制。促使邮政储蓄资金回流农村，关键是要打破其只存不贷、坐地收利的制度安排。国务院在2005年7月20日出台了成立邮政储蓄银行、实现金融业务规范化经营的改革方案后，理论界对邮政储蓄银行的市场定位发生了争论。多数学者认为，该银行应该发挥其遍布城乡的网点优势，从面向农村中小企业的小额贷款起步，使储蓄资金回流农村。但也有学者认为，邮政储蓄部门根本不具备对贷款风险的识别和控制能力，邮政储蓄银行应定位于以“批发”为主的特殊商业银行，将储蓄资金以合理的价格划归农村信用社，再由农村信用社贷放给农户和农村企业。
2.深化农村信用合作社改革。农村信用合作社的改革主要涉及产权制度和组织管理模式改革。有的观点认为，农村合作金融模式的宗旨是最终实现农村金融由官办向“民办”的转变，但考虑到我国整个金融改革滞后的背景，以及农民自身组织化程度较低的客观事实和农村金融现行体制下错综复杂的利益关系，因此在一段时期内，政府还必须担当起对农村合作金融的指导、协调工作，在农村金融发展到一定阶段后，再完全让位于合作金融组织的自我约束和自我发展。但也有观点认为，我国正规的合作金融从来就没有真正存在过，也不具备向真正合作制过渡的可能性，因此，农村信用社改革应按如下步骤进行：第一步，在产权上实行统一的自然人持股的股份制模式；第二步，实现真正股份制改造的农村信用社自行决定组织模式，可以在同一地(市)境内从农村信用社发展出银行和非银行金融机构；第三步，通过利益诱导而非行政指令实现多种形式的规模化。在组织管理模式上，农村信用社应在自愿基础上自行组建自律性行业协会，协调相互间竞争、资格培训、会计标准、收费标准等问题，证券业协会是个可资仿效的实例。还有观点认为，如果农村信用社实力较强，可按照自愿选择的原则，重组为商业银行。一些信用社如愿意转化为互助性信用社，也是可行的，但更多的可以改组成股份合作制的信用社，实行民主管理，按股分红，追求赢利和为社员服务并举。除了以上这些改革方式外，还可借鉴国际经验，发展一批名副其实的互助式农村信用合作社。然而，这样做的前提是应具备必要的宏观政策和微观治理条件，并应在总结试点的基础上逐步推开。
3.重新定位农业发展银行。有的学者主张将农业发展银行改组为农村信贷担保银行；有的学者主张将农业发展银行转变为商业银行；但更多的学者则主张进一步明确农业发展银行作为国家政策性银行的职能定位。目前由农业银行承担的政策性金融业务应划转到农业发展银行并由其经营管理。调整农业政策性金融活动领域，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业综合开发以及农村基础设施建设等领域，由农业政策性金融转变为农村政策性金融。
4.积极引导和规范农村民间金融发展。一是尽快建立健全与民间金融相关的法律法规，为民间金融发展提供必备的法律制度环境。建议国家立法部门尽快制定《民间金融法》，通过法律手段使民间融资逐步走向契约化和规范化轨道。二是抓紧建立和完善民营金融机构，为民间金融发展提供组织保证。抓紧建立民营银行，发展社区银行、民营的投资公司、信用担保公司以及其他金融中介机构。发展民营金融机构，既可以将分散的民营资本集中起来有效地运用，又可以强化金融业竞争，提高金融效率，同时还有利于完善金融组织结构。
5.构建农业保险体系。这主要从三方面入手：一是组建政策性农业保险公司，由国家出资设立政策性的中国农业保险公司，在省(市、区)设管理处，在县市设支公司，在农村乡镇设营业所；二是建立互助保险组织，由农民、农村经济单位自愿出资形成非盈利性的合作保险组织，承担理赔范围主要是农户养老、家养牲畜死亡及乡村企业职工失业保险等；三是实行再保险，国家对政策性农业保险、商业涉农保险及互助性保险要实行与一般商业保险有区别的再保险，分散农业保险的经营风险。
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