来源：全国教育科学规划领导小组办公室 发表时间：2023-02-27 阅读次数：4653 作者：胡咏梅
北京师范大学胡咏梅主持完成了国家社科基金教育学重大课题“教育适应中国人口结构发展趋势研究”（课题批准号：VGA190003），课题组主要成员：余秋梅、张立龙、史毅、唐一鹏、梁文艳、安雪慧、刘泽云、元静、郭睿。
一、内容与方法
（一）研究思路与框架
本课题的总体问题是在我国人口政策调整和实现教育现代化的政策背景下，如何为适龄人口接受各学段教育提供充足的人力、物力和财力保障？围绕这一问题，课题组组建跨学科研究团队，建立五个相互关联而且紧密联系的子课题组。首先，依托已有的人口预测研究和教育资源配置研究基础，使用第七次人口普查数据及其它相关人口统计数据，开展各学段适龄人口预测；然后，充分把握各级各类教育发展目标，以学龄人口预测结果为基础，结合我国教育事业发展的历史经验和国际比较科学设定教育资源配置标准，展开比较全面的人力、物力、财力资源需求预测研究。本研究技术路线图如图1所示。
（二）研究方法
1.人口预测方法
（1）基年数据
本课题人口预测的基年数据为2020年分城乡分性别分年龄人口数据，数据主要基于“七普”数据计算所得。与以往历次普查数据相比，一方面“七普”全面采用电子化数据采集和实时上报系统，有利于进行统一的质量控制，大幅度减少了登记和数据输入的误差；另一方面数据采集时加入了居民身份证信息，基本能消除重报问题。正因此，“七普”的事后质量抽查漏登率仅为0.05%，远低于以往历次普查数据。
（2）学龄人口年龄分布的假定
根据当前有关政策对幼儿园、小学入学年龄的规定，本研究假定学前教育学龄为3—5周岁、小学教育学龄为6—11周岁；初中、高中、高等教育的学龄分别为12—14周岁、15—17周岁、18—22周岁；即将学龄人口年龄统计为3—22周岁。
（3）学龄人口预测方法
本研究将采用队列要素人口预测方法和分城乡离散型人口发展模型对2021—2035年学龄人口规模与结构进行预测。队列要素人口预测方法的基本原理是将人口群体分为若干部分，并根据人口变动规律和预测周期估算不同年龄别的尚存人数、育龄妇女生育孩子数、死亡人数。
一般而言，分城乡离散型人口发展模型可以表达为：
2.文献研究法
本研究采用文献法对人口规模预测的有关方法进行综述性研究，总结比较各种预测方法在数据要求、技术支持、预测精度等方面的特点，以期为后续的学龄人口规模预测研究奠定方法基础。同时，在进行教育资源配置标准研究时，需要充分搜集政策文本和已有研究等文献资料，比较政策规定的教育资源配置标准与我国实际教育资源配置、其它国家教育资源配置情况之间的差距，借鉴已有研究的教育资源配置标准经验，科学设定合理的教育资源配置标准。
3.统计分析法
在进行教育资源需求预测研究时，本研究不仅对我国全国及各省以往（尤其是“十三五”时期）教育资源配置情况进行了描述统计分析，还利用折线图等描述统计方法呈现未来十五年各学段各类教育资源配置预测结果。各教育阶段统计指标主要包括毛入学（园）率、在校生数、班级规模、校（园）均规模、生师比、生均教育经费、生均一般公共预算教育事业费。相关数据来源于《中国统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》等。此外，我们还利用logistic模型预测不同区域的学生集中度，以测算未来15年我国义务教育和高中阶段教育城区、镇区和乡村的在校生规模；同时也利用我国高等教育毛入学率的历史数据和logistic模型对未来15年高等教育毛入学率进行预测。
4.国际比较研究
通过国际比较来探讨教育资源配置标准，主要是依据教育与经济的关系、教育投入随时间的变化情况以及教育投入组成部分的关系，确定相对充足的教育资源生均标准。在对各学段教育资源配置标准进行研究时，本研究将我国毛入学率、生师比、生均教育经费指数等指标与OECD国家进行比较，参考OECD国家的教育发展经验，科学设定适应我国教育发展水平的教育资源配置标准。
二、结论与对策
（一）主要研究结论
1. 2021—2035年我国学龄人口总规模将从3.28亿人持续减少至2.49亿人，学前教育适龄人口在预测期内呈下降趋势，小学至高等教育阶段学龄人口相继在“十四五”“十五五”“十六五”时期达到峰值后进入快速减少阶段。
本研究基于“七普”数据和队列分要素法对我国2021—2035年的学龄人口进行了预测，预测结果具有内部一致性和外部一致性。预测结果表明，未来我国学龄人口（3—22岁）总规模将从3.28亿人持续减少至2.49亿人，学龄人口结构也将由“两头小、中间大”的纺锤形结构逐步向“上宽下窄”的倒金字塔结构转变，且出生队列的时期效应对学龄人口规模的影响更加突出。
分学段来看，学前教育适龄人口总规模从2020年的5279万下降至2025年的3276万，到2035年进一步下降至2461—3164万人；小学和初中学龄人口总规模分别预计在2023年（10863万人）和2026年（5586万人）达到峰值；高中学龄人口总规模预计在2029年达到峰值（5583万人）；高等教育适龄人口总规模预计在2032年达到峰值（9085万人）。
2. 城镇化建设加速乡村常住学龄人口的下降趋势，受教育人口向城镇集中趋势加大了城镇教育资源的供给压力。
分城乡常住学龄人口预测结果表明，学前至高中阶段乡村地区常住人口出现下降趋势的时间早于城镇地区，且下降速度较快，到2035年各学段均有超过70%的常住适龄人口分布在城镇地区。同时，越来越多的乡村常住学龄人口进入城镇接受教育，这一现象在义务教育阶段尤为明显。据本研究预测，2035年，小学城镇在校生规模占比约为83%，这一结果高出小学常住学龄人口城镇化率5个百分点；初中城镇在校生规模占比约为88%，这一结果高出初中常住学龄人口城镇化率11个百分点。由此，常住人口乡—城迁移模式和受教育人口向城镇集中的双重作用，加大了城镇教育资源的供给压力。
3. 2021—2035年间托育学位数量从供不应求转向供大于求，城镇幼儿园的保育员数量将存在缺口，托育园的建设性补贴需求将显著下降，运营性财政补贴的需求将显著增长。
随着新出生人口的减少和我国托育供给水平的增加，2030年可能成为我国托育学位数量从供不应求转向供大于求的转折点，且乡村地区比城镇地区要稍早一些。预计“十四五”“十五五”“十六五”期间，全国托育园数的总量将分别达到4.2万所、11.3万所和18.3万所。
在师资需求方面，城镇和乡村托育员需求量到2035年分别达157.2万和44.4万。城镇地区幼儿园的专任教师总数在“十四五”期间呈现下降趋势，在“十五五”和“十六五”期间有所回升，而保育员总数则呈现更稳定的增长趋势；乡村地区幼儿园的专任教师总数在2021—2035年呈现下降趋势，而保育员总数则呈现先降后升的趋势。与当前师资存量相比，未来城镇地区的幼儿园专任教师队伍已经基本能够满足需求，但保育员数量仍存在较大缺口；乡村地区幼儿园专任教师队伍已经存在过剩，而保育员数量基本能够维持动态平衡。
在财政投入方面，托育园的建设性补贴需求将从2021年的152.6亿减少到2035年的34.4亿，但运营性财政补贴的需求将从2021年的110.8亿增加到2035年的1323.4亿。幼儿园生均财政经费将在未来十五年稳步增长，从2021年的10518元增加到2035年的30133元，普惠园的财政总投入将从2021年的4296亿元增长至2035年的8324亿元。
4. 未来小学和初中将面临不同程度的学校数量过剩问题，师资需求短缺与过剩交替出现，义务教育财政预算经费需求总量占GDP的比例将在“十四五”时期缓慢上升，但在跨越学位数量需求峰值年份后，所需财政预算内教育经费总量占GDP的比例将持续下降。
义务教育阶段学位需求变动趋势将与学龄人口规模变动保持一致，在经过短期增长后呈持续下降特征。随着城乡义务教育在校生规模的减少，未来城乡小学和初中将相继面临学校过剩问题。据预测，在小学阶段，城镇地区将在“十五五”时期出现较为突出的学校闲置现象，而乡村地区这一现象将持续存在于“十四五”至“十六五”时期；初中学校需求变动与小学类似，但更加滞后，城镇地区在“十四五”时期面临初中“扩容”压力，到“十六五”时期学校闲置现象突出，而乡村地区的学校闲置问题与小学类似。
在师资需求方面，充分考虑自然减员和教师配置标准的动态调整，义务教育阶段师资需求将交替出现不足与过剩问题。具体而言，小学的教师配置将从“十四五”的不足变为“十五五”的过剩，但“十六五”将重新变为配置不足；初中的教师配置将从“十四五”和“十五五”的不足变为“十六五”的过剩。
在财政投入方面，城镇初中和小学、乡村初中的预算内教育经费总量呈现波动中上升的趋势；相对而言，随着学位需求量持续下降，乡村小学教育经费总量呈现波动中下降的趋势。尽管如此，在跨越峰值年份后，随着学位需求持续萎缩，小学和初中所需财政预算内教育经费总量占GDP的比例将持续下降。
5. 高中阶段学校需求数量、师资需求数量将在“十六五”时期面临冗余风险，教育经费需求量在未来十五年将先上升后降低，预计“十五五”时期将面临较大的财政压力。
“十四五”至“十五五”期间，高中阶段学位需求还将进一步释放，于2029年达到峰值，普通高中和中等职业教育在校生数量将分别达到3170万人和2114万人，随后进入快速下降阶段。随着高中阶段在校生规模变动，高中阶段的学校需求数量也将在2029年达到峰值后迅速下降，通过提高学校建设标准后，一定程度上会缓解学校数量冗余问题。
在师资需求方面，依据国家规定标准、师资配置现状和国际经验，未来我国普通高中生师比配置标准应在12到12.59之间，中等职业教育生师（专任教师）比配置标准应在14.5到16之间。据预测，“十四五”和“十五五”时期普通高中和中等职业教育还存在较大的师资缺口；而到了“十六五”时期，普高专任教师的冗余数量将达18.4—20.8万人，中职专任教师的冗余数量为5—6.6万人。
在财政投入方面，高中阶段教育经费需求呈先增加后降低趋势，预计于2033年达到需求峰值，普高教育经费投入峰值约在12070—12570亿元之间，中职在5649—6364亿元之间。要保证经费投入标准随国家社会经济发展不断提高，我国将在较长一段时间内（尤其是“十五五”期间）面临较大的财政压力。
6. 高等教育毛入学率将在“十五五”期间超过65%，到2035年，高等教育毛入学率将达到77.40%，2021—2035年在学总规模将持续增加，2025年、2030年、2035年高等教育经费占GDP的比例预计分别达到1.48%、1.75%和1.77%。
本研究分别采用国际比较法和时间趋势外推法给出两种高等教育规模预测方案，前者预测结果较为保守。基于我国高等教育适龄人口变动趋势和经济增长趋势，结合国际经验，本研究认为保守估计的预测结果是我国高等教育规模、经费和师资的适宜目标。预测结果表明，到2025、2030、2035年，我国高等教育毛入学率将分别为63.40%、70.40%、77.40%，2035年高等教育毛入学率相当于部分发达国家2019年的平均水平；高等教育在学总规模分别为4884.64万人、6292.23万人、6896.87万人；高等教育经费将分别达到约2万亿元、3.1万亿元、3.8万亿元（按2020年价格计算），高等教育经费占GDP的比例分别为1.48%、1.75%和1.77%，2035年的这一比例比部分发达国家目前的平均水平高0.4个百分点左右；普通高校专任教师数将分别达到约210万人、267万人、290万人，聘请校外教师数将分别达到约68万人、94万人、110万人，2035年普通专任教师比2020年增加约58%，聘请校外教师增加约96%。
（二）政策性建议
1. 加强人口与教育数据的信息融合、监测预警和趋势研判，建立不同来源学龄人口数据的共享机制，为科学规划教育事业提供精准的预测结果。
人口统计数据是人口预测的前提，现在不同来源学龄人口数据的共享机制尚未建立，表现为卫生健康部门的出生人口数据、公安部门的户籍登记数据、统计部门普查和抽样调查数据、教育部门入学登记数据和在校生信息管理数据等不同来源的人口数据之间不能形成一个互相检验和印证的体系，为了使不同来源数据之间形成具有协调性的逻辑关系，需要尽快建立其各部门之间的数据共享机制，提高数据质量，动态修正预测参数，提高学龄人口预测结果的准确性和应用价值，这对于更准确地把握我国未来人口变化趋势和科学规划教育事业的发展具有重要意义。
2. 关注生育政策变化对教育资源供需格局产生的波动性冲击，根据学龄人口变动趋势科学规划教育资源配置，建立教育资源配置的风险预警机制。
生育政策调整会产生阶段性的出生人口高峰，出生人口队列规模的变化会对学龄人口产生阶段性和长期性的影响。据预测，学前教育在园规模预测期内持续下降，小学、初中、高中阶段在校生规模分别在2023年、2026年、2029年迎来峰值。在学龄人口规模变动和教育资源配置标准动态调整下，基础教育各学段学校和师资需求量将在不同时期从短缺转为过剩。因此，中央和地方教育规划部门应该根据学龄人口预测数据提前做好教育规划，建立教育资源配置的风险预警机制，既要合理弥补教育资源供给缺口，同时也要考虑如何消化过剩的教育资源。
3. 充分挖掘现有幼儿园的学位潜力，有序扩大2岁及以下托育服务的规模，以有效应对幼儿园学位需求规模的逐渐缩减产生的资源冗余问题。
面对2035年幼儿园在园规模锐减的局面，有序扩大2岁及以下托育服务的规模将成为未来幼儿园发展的必然选择。考虑到三孩政策、托育发展等国家重大现实需求，将幼儿园作为托育主阵地无疑具有重要意义。对此，本研究认为有两条可选路径：一是改建扩容现有公办园，鼓励公办园开设托大班（2岁）；二是引导民办园有序转化为托育机构。据预测幼儿园有能力把每千人托位数从2020年的1.8提高到2025年的4.9，能够为“十四五”规划中每千人托位数4.5目标的实现提供重要保障。
4. 加快优化基础教育学校布局，充分利用乡村闲置校舍资源；改进办学模式、推动教育资源共享平台建设，缓解薄弱地区薄弱学校短期内师资短缺问题。
“城镇挤，乡村空”分布不均等问题在学前至高中阶段突出。未来15年，学前至高中阶段教育乡村地区学校需求将出现较为严重的数量过剩问题。由此，应加快优化基础教育学校布局，新建校址以城镇地区为主，把城镇幼儿园和中小学校建设纳入城镇化总体规划，依法保障教育用地和教育设施。同时，应充分利用乡村闲置校舍资源，将闲置校舍转为乡村社区文化中心等场所，或者改为乡村老年大学。
此外，可以通过改进办学模式、推动教育资源共享平台建设，来缓解薄弱地区薄弱学校短期内师资短缺问题。一方面，通过建设九年一贯制学校、十二年一贯制学校或完全中学等方式，可以打通教师资源的学段间壁垒。另一方面，利用信息技术手段推进优质教育资源共享建设，既可以缓解教育薄弱地区师资短缺、教育理念落后等问题，实现基础教育优质资源向薄弱地区的输送，又可以避免前期大力增加教师数量后在后期产生教师数量过剩问题。
5. 避免盲目扩大教师规模，通过提高教师待遇和地位，优先吸引高素质人才从事教师工作；探索弹性退休制度及资深教师的返聘制度；培养适应义务教育优质均衡发展方向的多能型教师。
针对托育和学前教育阶段，托育尚处于快速发展阶段，国家仍然需要进一步拓宽托育员的培养和培训渠道，适当将托育园和幼儿园的师资发展相结合，以有效应对托育员师资不足的问题。此外，编制短缺是制约我国学前教育发展的首要问题，应加快我国公办园的人事制度改革，在扩大编制资源的基础上，逐步建立公办园计划单列，并确保公办园保育员与专任教师享有同等的编制。
针对义务教育阶段，一方面，应当积极探索并适时推出义务教育教师弹性退休制度，以及经验丰富退休教师的返聘制度。具体而言，在教师资源短缺时期，可以放宽教师退休年龄或者优化教师返聘制度，允许部分资深的退休教师通过返聘等方式留任教师岗位；在滞后出现的教师资源冗余时期，应当允许一部分有退休意愿的教师提前退休，解决教师数量过剩的问题。另一方面，当前乡村地区存在教师总量超编但结构性缺编的师资配置矛盾，但长期来看随着适龄人口下降对音体美教师的需求量将不可避免减少。因而从长期规划来看，应突出培养多能型教师，提高教师体育、美育素养，使未来师范毕业生具有适应义务教育优质均衡发展方向的专业素质。
针对高中阶段，区域层面师资配置不均衡问题较为突出，各地教育部门、人社部门等相关部门应依据当地师资存量情况及未来学龄人口变动趋势，制定教师引进方案，适度提高师资配置标准以推进小班化教学。具体而言，生师比水平较低省份新引进教师应主要弥合由自然减员引起的师资缺口为主，适当将生师比配置标准提高至高方案标准；教师数量严重短缺的省份应加大师资引进力度，通过保障教师待遇和福利水平吸引高学历毕业生从教，短期内以达到国家标准为发展目标，中长期内实现生师比配置标准的提高。
针对高等教育阶段，未来15年我国高校师资队伍规模还需持续扩大。我国普通高校师资可能将面临一定的需求缺口压力。未来高校一方面要加大加快人才引进的力度和速度，另一方面要改善教师的工作条件和待遇保障，既要“招得来”，又要“留得住”，全方位保证高校师资队伍的高质量以及持续壮大。
6. 保障各级各类教育财政经费投入的努力程度，提高高等教育经费的使用效率，满足高质量教育体系建设发展的经费需求。
对于学前教育，考虑到未来托育和学前教育整合的趋势越来越明显，有必要从托幼一体化的视角出发，建立托幼统一的财政经费保障机制。未来政府需要在增加投入的基础上，优化投入结构、保障人员经费，逐步建立全国统一的公办园生均经费标准，并以规章制度的形式明确普惠园与公办园教师的同等薪酬待遇。此外，由于政府对托育和学前教育仅承担非常有限的财政责任，本研究认为学前教育应当以政府投入为主，但是必须综合考虑地方经济水平和家庭经济水平两大因素，按照一线城市和省会城市、其他城市、乡镇（和农村）三类分级设定财政和家庭分担比例。
对于义务教育和高中阶段教育，顺应人口结构与规模变动，未来义务教育和高中阶段财政资源配置的重点应当由满足办学的基本需求转向保障高质量发展的经费需求。优化教育经费投入使用结构，特别是要增加人员经费投入，建立生均人员经费拨款标准和标准动态调整机制，依法保障教师待遇；加强中职生均教育经费投入，保障中职学校的基本办学条件，推进中职学校提质培优、产教融合、校企合作，加强“双师型”专任教师等培养培训，优化中职教育师资队伍结构；继续完善教育资助体系，利用网络信息平台实现资助对象的精准识别，扩大资助范围、提高资助标准。
对于高等教育而言，我国高等教育生均经费指数明显高于发达国家。说明从国际经验看，相对于我国的高等教育发展规模，高等教育经费投入的力度是超前的，同时也意味着我国高等教育经费投入可能存在效率不高的问题。因此，在未来经济增速出现放缓、高等教育经费总量增长乏力的情况下，更应摒弃侧重投入而忽视产出效率的经费投入政策，切实提高高等教育经费的使用效率，努力降低办学成本，保证高等教育的规模扩展和质量提升。
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