原标题：安徽PPP模式发展状况调查
井喷态势
截至2016年10月31日，财政部政府和社会资本合作中心PPP项目库中涉及到安徽省的项目数为159个，入库项目金额1974.29亿元。项目库中所列项目最早发起于2012年，2016年度与2015年度PPP项目的发起数量和规模差距较小，但与2014年相比均呈现出井喷的态势，无论是项目数量还是项目金额，都呈现快速增长态势。
从安徽省入库项目看，从2012年开始到2016年，五年来项目数量增长率分别为150%、140%、458%、9%，项目投资金额的增长率分别为33%、202%、55%、-18%，PPP项目发展经历了急速增长到稳步推进的过程，表明安徽省PPP项目需求不断加大。从全国来看，安徽省PPP项目数和投资总额均位于中游，有进一步增长的空间。
按地域统计，截至2016年10月31日，安庆、阜阳、六安、宣城、宿州居项目数前五名，合计100个，占入库项目总数的62.8%；安庆、阜阳、芜湖、池州、六安投资需求前五名，合计1413.9亿元，占入库项目总投资需求的65.3%。
从行业来看,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等四个行业项目数居前4名，合计122个，超过入库项目总数的67%。市政工程项目数量最多，为71个，占比45%。
在基础设施建设领域，根据安徽省住建厅和财政厅联合发布的全省PPP项目情况，汇总2014年9月发布的第一批74个、2015年11月发布的第二批67个以及2016年8月第三批237个PPP项目，共计378个项目，总投资金额为5177.1亿元。PPP项目不论在数量上还是投资金额方面都呈现出跨越式的发展。
PPP项目全生命周期包括识别、准备、采购、执行和移交等五个阶段。安徽省执行阶段的项目数为49个，尚未有移交的项目，而准备、采购、执行、移交4个阶段项目数总和151个，落地率为32.4%。
安徽省PPP项目的主要运作方式为BOT，占比64%，即由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。
PPP项目的回报机制，常见的主要包括三类：一是政府付费，即政府直接付费购买公共产品和服务；二是使用者付费，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益；三是可行性缺口补助，是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助。
对安徽省入库项目此三种回报机制统计，使用者付费项目17个，投资需求111.9亿元，分别占入库项目总数和总投资需求的11%和5%；政府付费项目86个，投资需求993.5亿元，分别占54%和46%；可行性缺口补助项目56个，投资需求1058.1亿元，分别占45%和49%。
发展困境亟待解决
在全国各地推进PPP模式的大潮中，安徽开展了一系列积极有效的工作，PPP模式迅速成为财税工作的“新亮点”。在实际工作中，由于该模式应用时间较短，各利益关联方普遍缺乏经验，合作中仍然存在诸多发展困境亟待解决。诸如PPP项目真实签约率有限，契约存在承诺不能兑现、项目性质发生变化等问题。
一是政府多头管理，职责不清，地方无所适从。目前，国家发改委和财政部都在推进PPP项目，这种多头管理的模式，必然造成部委之间的职责不清、具体条款相互冲突，地方政府感到无所适从。如，财政部所指的社会资本“不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，而国家发改委对社会资本的来源并没有禁令。两个部门文件矛盾导致地方政府在实际操作中难以抉择。
而且在地方层面，地方财政厅和发改委在推进PPP过程中，也均建有PPP项目库，项目库中涉及的招标领域大致相同，相关企业无法分清发改委和财政部门的职责划分及具体分工。
二是政府热火朝天的推进，社会资本进入动力不足。随着各级政府的大力宣传推广，市场上一度刮起了“PPP热”。尽管国家发展改革委员会、财政部等多个部门在力推PPP模式，地方政府也在积极跟进，但是PPP项目的实际落实情况并不容乐观。截至2016年10月31日，安徽省累计发布PPP项目141个，处于执行阶段的共49个，项目落地率为32.4%。
出于优质项目稀缺、收益不确定、法律法规不完善、风险分担机制不合理、融资困难等原因考虑，社会资本进入热情不高。而且从企业类型来看，国企和各种融资平台参与积极性较高，但外资、民营企业等社会资本参与的兴趣不大。
三是县级基础设施和财政能力薄弱，PPP项目落地难。整体上看，安徽省相对落后的地区PPP项目需求较大。如安庆、阜阳两地的项目数和投资需求分列全省前两位。但是具体到县级，其实施情况落后于各大城市。如，省厅推荐的报送财政厅的参与第三批PPP示范项目评审的八个项目中，仅有三个属于县级项目。
一方面，经济落后的区县，基础设施发展滞后，市场付费动力不足。另一方面，安徽省是农业大省，尤其是皖北区县经济基础薄弱，财政能力有限，容易受到财政预算的制约。财政部规定各地的PPP项目不能超过一般公共预算支出的10%，但县级政府一般公共预算收入不多，10%的支出预算可能会导致基层政府很难实现PPP项目上马。
四是项目投资偏向于经济类基础设施，服务类公共产品投资较少。从安徽省行业PPP项目结构来看，投资主要集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等基础设施的建设与开发。而同属于公共物品的教育、医疗、养老、体育、文化等项目遇冷。截至2016年10月31日，五项合计仅占总规模的10%，只占市政工程项目的1/5。而英国在2012年PPP项目中医疗占32%、教育占24%。
从实际情况看，这些项目遇冷的主要原因还在于平均净资产收益率不高。我国不仅政府补贴型项目收益率低，亏损项目多，大多数使用者付费型项目也存在经营困难，失败率高的问题。
为何“上冷下热”
针对当前安徽PPP模式的推广困境，可以从法律完备性、政府的规范性、契约治理、预算管理及人才的专业性等五个维度来分析制约因素。
到目前为止我国还没有出台一部专门关于PPP模式的法律。当前，关于PPP的法规多为部门和地方制定，法律级次较低，而且国家发改委和财政部两个部门法规，存在冲突和打架问题，导致投资者无法做出一个可靠、理性的预期，从而大大挫伤积极性，这必然会制约该模式在我国的应用和发展。
与政府相比，私人资本处于弱势地位。地方政府既是“PPP项目”的参与方，又是监管者，权力较大，违约事件屡有发生，政府信用问题受到较大挑战。在PPP项目实施中审批延误、决策失误或周期冗长、官员寻租等问题，会对项目产生巨大的直接或间接的负面影响。而且有些地方政府缺乏契约精神，使得企业会面临诸如政策变更风险、兑现风险和换届风险等，在PPP项目的存续期内，私人资本可能会面临中断，政府补偿不能到位，最终造成投资和公共需求损失。
PPP 项目成功的关键，在于风险分担机制和利益分配机制是否科学、合理，能否达到“双赢”或“多赢”目标。PPP项目周期长、投资巨大，面临着政策风险、技术风险、财务风险、营运风险、汇率风险等多种风险的考验。
对于风险的分担，地方政府可能会有两种截然相反的行为。一种情况是地方政府在合同的签订过程中，往往给予过多的承诺甚至加入了隐性担保，承担了不该承担的技术、经营等风险；另一种情况是政府仅将PPP模式看成是一种融资平台，运用自身特权，在契约的签订过程中，将本该自己承担的风险转嫁给社会资本。无论是让政府公共部门还是私人部门承担过多的风险，都会导致项目的失败。
在PPP项目中，政府和企业主要是以其在项目中所占的股权份额和回报机制，来实现自身目标利益的。而现实中，以股权比例和回报机制所反映的利益分享机制不能达成共识，往往是合作的重要阻碍因素。
从预算管理角度看，目前我国关于PPP的投资、补贴、基金等信息，不够透明，社会监督很难有效实现。地方上还存在PPP项目基金、补贴等支出不及时、不到位的问题。虽然中央设立了PPP基金来支持项目的建设及后期营运，但部分地区基金数额较少不能满足实际需要或根本没有设立基金。有些地方为加快基础设施建设，签订大批项目合同，由于资金有限，承诺的补贴和付费并不能履行，损害了私人资本的利益。
PPP项目的实际操作较复杂，从设计到工程管理，需要法律、金融、会计等不同领域知识，要求相关人员具有较高的综合素质和能力。然而，政府部门中能熟练管理和操作PPP项目较为匮乏，尤其是经济欠发达的地方情况更为严重。
（来源：微信公众号“安徽发展研究”）
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