吴永高 冼春雷
引言：在我国工业化和城市化进程中，以铁路、公路为代表的基础设施项目的大量建设，导致建设项目压覆矿产资源现象较为普遍。由于对矿业权财产属性认识的不足，以及基础设施投资模式等多种原因，矿产资源压覆赔偿存在争议焦点多、赔偿标准低、解决周期长、司法裁判不一等特点。为帮助各方切实维护自身合法权益，笔者针对矿产资源压覆纠纷中重点难点问题，从压覆审批、压覆范围、诉讼主体、侵权责任、赔偿标准、赔偿范围、诉讼管辖等角度撰写系列实务文章，供读者参考。
矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿产资源开发事关国计民生和国家安全。为避免和减少建设项目压覆重要矿产资源，提高矿产资源安全保障能力，法律政策规定建设项目压覆重要矿产资源的，须依法办理压覆审批手续。对于已设矿业权的重要矿产资源，在压覆矿产资源审批过程中，矿业权人应尽早着手做好应对工作，注重依据法律规定、运用法律手段维护自身权益。
一、建设项目压覆重要矿产资源审批的意义
《矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”因此，压覆重要矿产资源审批是《矿产资源法》规定的一项重要行政审批事项。
《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称“137号文件”）进一步规定，凡建设项目实施后，导致其压覆区内已查明的重要矿产资源不能开发利用的，都应按本通知规定报批。未经批准，不得压覆重要矿产资源。重要矿产资源是指，《矿产资源开采登记管理办法》附录所列34个矿种和省级自然资源主管部门确定的本行政区优势矿产、紧缺矿产。炼焦用煤、富铁矿、铬铁矿、富铜矿、钨、锡、锑、稀土、钼、铌钽、钾盐、金刚石矿产资源储量规模在中型以上的矿区原则上不得压覆,但国务院批准的或国务院组成部门按照国家产业政策批准的国家重大建设项目除外。近年来，自然资源部及省级自然资源主管部门针对压覆重要矿产资源审批又陆续出台了有关文件，对审批权限、审批要件、审批程序等进行了规范。
笔者认为，压覆重要矿产资源审批的意义有以下两个方面：
一是尽量避免和减少建设项目压覆重要矿产资源，提高我国矿产资源安全保障能力。建设项目选址过程中，经查询发现压覆范围内有已查明重要矿产资源的，建设单位应首先考虑调整选址方案，尽量避免或减少压覆矿产资源。在进行压覆矿产资源评估过程中，应充分开展压覆重要矿产资源的不可避免性论证、与压覆矿产的经济对比分析等工作。
二是通过压覆审批和矿产资源储量管理，能够使自然资源主管部门及时准确掌握矿产资源储量变化情况，摸清矿产资源家底，为做好矿产资源管理提供支撑服务。
二、建设项目压覆重要矿产资源审批程序
根据自然资源部及省级自然资源主管部门关于压覆重要矿产资源审批的有关规定，建设项目压覆重要矿产资源涉及压覆查询、压覆评估、评审备案、审查批准、矿区范围变更等事项，建设单位及矿业权人须按照规定履行有关审查审批手续。
（一）申请查询压覆矿产资源情况
建设项目选址前，建设单位应向省级自然资源主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，不压覆重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，履行压覆审批程序。
（二）编制评估报告并进行评审备案
建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托专业机构编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。评估报告应对建设项目必要性、压覆重要矿产资源不可避免性、项目社会经济效益等进行充分论证和评价。
评估报告编制完成后，建设单位应申请开展压覆矿产资源储量的评审备案程序，取得储量评审意见书及备案证明。其中，压覆石油、天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产资源的，由自然资源部负责评审备案；压覆其他重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门负责评审备案。
《自然资源部办公厅关于做好建设项目压覆重要矿产资源审批服务的通知》（自然资办函〔2020〕710号）中规定，经国务院或省级人民政府已批准设立的各类开发区、国务院已批准的自由贸易试验区等特定区域内，由省级自然资源主管部门负责组织压覆重要矿产资源情况的统一调查评估和录入矿产资源储量数据库工作，不再对区域内的项目建设主体单独提出评估要求。
（三）履行压覆报批程序
1、提交申请材料
项目建设单位申请压覆重要矿产资源审批，需提交以下资料：建设项目压覆重要矿产资源审批的申请文件；建设项目压覆重要矿产资源评估报告及其评审备案文件；建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容；下级自然资源主管部门出具的建设项目压覆重要矿产资源初审意见等。
2、审批机关及审批程序
压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由自然资源部审批；压覆其它重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门审批。
自然资源主管部门对申请材料进行审查后，符合审批条件的，出具建设项目压覆重要矿床（矿产资源）批复文件；不符合审批条件的，不予批复并书面告知申请人。
（四）勘查区块或矿区范围变更登记
建设项目压覆重要矿产资源审批通过后，自然资源主管部门应将相关信息录入矿产资源储量数据库，同时通知相关矿业权人在45个工作日内到原发证机关办理相应的勘查区块或矿区范围变更手续。逾期不办理的，由原发证机关直接进行勘查区块或矿区范围调整。
（五）压覆审批和用地审批的关系
《建设项目用地预审管理办法》（中华人民共和国国土资源部令第68号）中规定，建设单位应当对单独选址建设项目是否压覆重要矿产资源进行查询核实；压覆重要矿产资源的，应当依据相关法律法规的规定，在办理用地预审手续后，完成压覆矿产资源登记等。
2016年《国土资源部关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》（国土资规〔2016〕16号）中规定，进一步简化改进审查内容，改进压覆重要矿产资源的审查，切实提高建设用地审批效率。用地预审阶段，不再对单独选址的审批类建设项目是否压覆重要矿产资源进行审查。在用地报批阶段，建设项目涉及压覆重要矿产资源的，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、有关市县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，可办理用地审批手续；同时，省级国土资源主管部门应督促建设单位与矿业权人签订补偿协议，按规定办理压覆矿产资源审批和登记手续。对未签订补偿协议、未办理压覆矿产资源审批登记手续的，省级人民政府不得转发用地批复、市（县）人民政府不得供地。目前，该规定因超过5年有效期而失效，自然资源部未对此出台新的规定。
有的省级自然资源主管部门文件也规定，在建设单位说明已与矿业权人就压矿补偿问题进行协商、用地所在市、县人民政府承诺做好压矿补偿协调工作的前提下，在办理用地审批手续之后，按规定办理压覆重要矿产资源审批。
笔者认为，由于矿业权人取得矿业权在先，建设项目申请用地在后，为保障矿业权人在先取得的矿业权权益，应将压覆重要矿产资源审批作为办理用地手续的前置条件。上述政策从提高用地审批效率出发，允许建设单位在履行压覆赔偿义务前办理用地审批手续，弱化了压覆审批对用地审批的制约作用，在矿产资源压覆实践中助长了建设单位漠视矿业权人意愿，不主动与矿业权人签订赔偿协议，其结果是侵害了矿业权人的合法权益，不利于提升矿产资源保障能力。
三、矿业权人在压覆审批过程中有效维护自身合法权益的几点建议
建设项目压覆已设矿业权的，压覆重要矿产资源审批事关矿业权人重大利益。在压覆审批过程中，矿业权人应提高应对压覆问题的预见性和主动性，尽早着手解决压覆赔偿问题，善于运用法律手段维护自身权益。
（一）尽早开展应对工作，掌握解决压覆问题的主动权
一是向有关行政机关声明权利。矿业权人可将采矿许可证、矿区范围图等信息，以书面函件等形式告知地方政府及有关部门，要求行政机关履行项目立项、用地审批等职责时，充分考虑采矿权人的在先权利，涉及压覆重要矿产资源事项需事先征得采矿权人同意。
二是及时制止矿区范围内擅自开展的项目建设。矿业权人应对矿区范围内的土地权属、土地性质、土地利用现状等进行动态跟踪。发现矿区内出现项目建设行为的，应要求建设方立即停止建设撤离矿区，并可向有关政府部门举报违法建设行为。
三是尽快和项目建设单位就压覆赔偿问题进行沟通协商，防止建设项目开工后造成压覆的既成事实，给矿业权人后续维权增加难度和障碍。
（二）积极开展协商谈判，及时签订压覆赔偿协议
建设项目压覆重要矿产资源，系矿业权人先设的矿业权与项目建设主体后取得的建设用地使用权之间的冲突，属于民事法律关系，双方应通过签署赔偿协议方式予以解决。由于签订压覆赔偿协议是建设单位办理压覆审批的要件之一，为充分维护自身权益，矿业权人应尽可能在此阶段和建设单位一次性签订内容具体详尽的赔偿协议，对赔偿主体、压覆范围、压覆时点、赔偿标准、赔偿金额确定、赔偿款支付时间、违约责任、争议解决方式等事项作出明确约定。
（三）慎重对待“不作压覆处理”
根据137号文件规定，建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。考虑到压覆问题事关矿业权人重大利益，压覆事实的判断又是一个复杂和专业的问题，矿业权人在考虑“不作压覆处理”时应持谨慎态度。第一，对于是否压覆，要经过充分的专业技术论证，明确项目建设是否影响矿矿产资源的开发利用。第二，经过论证表明项目建设不影响矿产资源开发的，矿业权人应和项目建设单位签订书面协议，对双方权利义务进行明确约定，针对未来可能存在的问题做好法律风险防范。
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