【文章导读】武汉市“十四五”国土空间规划体系建设的思考

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武汉市规划研究院

“十四五”时期，国土空间规划成为支撑经济转型发展的政策工具，建立与地方经济发展阶段相适应的空间规划体系，是地方政府提升城市空间治理能力的重要任务。本文系统总结了“十三五”时期武汉市依托“规土合一”的体制优势，在空间规划体系建设方面所取得的成效，并结合国家空间规划体系改革的要求和武汉市“十四五”空间发展面临的形势，从空间战略引领、新旧规划体系衔接、规划实施落地、政策保障和技术支撑等4个方面提出了武汉市“十四五”国土空间规划体系建设的思路。

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“十三五”武汉市空间规划体系建设的成效

“十三五”时期，武汉市依托良好的“规土合一”体制优势，顺应城市功能提升与城市建设精细化的时代需要，建立了以总体规划和控制性详细规划（以下简称“控规”）为引擎，重点功能区体系建设为抓手，重点区域和重大事件为发展驱动力，管理政策和信息化平台为支撑的“多规融合，兼顾导控与实施”的空间规划体系（图1）。

▲ 图1 | “十三五”时期武汉市国土空间规划体系建设重点

这一时期，武汉市空间规划体系建设在4个方面取得显著成效：

1.1 以总规改革和控规完善为引擎

推动规划体系创新升级

武汉市城市总体规划先后经历了“两规同步”“两规合一”“多规融合”的发展阶段，2019年以来，围绕国土空间规划体系改革的探索创新成为引领城市空间发展战略升级的重要举措。在总规改革的过程中，武汉市同步推动控规升级，整体形成了“地面、地上、地下”的综合管控体系，实现控规编制内容由“一维”向“三维”的升级、由“增量规划”向“存量规划”的转变。

1.2 以功能区实施性规划为抓手

推动法定规划落地实施

实施性规划将规划方案编制与城市设计、土地储备、资金测算、项目招商等环节有机结合起来，确保重点功能区开发能落实城市总体规划，适应市场需求，实现了从“规划城市走向经略城市”的转型。

1.3 以重点区域和重大事件为动力

推动城市地位和品质全面提升

将“两江四岸”地区、综合交通枢纽功能区作为城市功能和品质提升的重点区域。以第七届世界军人运动会的举办为契机推动城市综合环境品质的提档升级。

1.4 以规划管理平台整合升级

推动城市智慧化管理

以法定规划“一张图”为基础，先后进行“众规武汉”平台、控规升级版精细化管理平台、城市设计三维数字地图和城市仿真实验室等智慧平台的升级，为规划建设管理提供全流程智慧化决策支撑。

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“十四五”国土空间规划体系建设面临的挑战

2.1 跨区域规划从空间要素配置

向协同平台转变

目前近汉地区已呈现出同城化发展趋势，但区域规划仍面临三大问题：一是武汉城市圈空间范围较大，武汉市的经济体量和城市能级对边缘城市的辐射带动能力还比较弱。二是城市圈和都市圈层面规划协同重点不明确，包括发展目标、功能、空间、产业、生态、基础设施等多个维度。三是缺乏共商共享共建的区域联合治理机制。

2.2 新旧法定规划的衔接与过渡

由于新的国土空间规划尚未完成编制审批，各级政府仍然需要以批准的土地利用总体规划、控规等法定规划为依据，开展农用地转用、土地征收，核发城乡规划许可等管理工作。“十四五”时期空间规划体系建设应完成新旧体系的衔接与过渡，不能全盘否定既有的规划成果，也要避免“穿新鞋走老路”。

2.3 城市更新和功能区实施性规划的升级

武汉市既往的实施性规划主要针对单个功能区编制，虽然实现了特定区域的功能和空间统一，但从全市看存在统筹不够、功能雷同、建设强度偏高等问题。随着城市发展走向存量更新、品质提升阶段，实施性规划需要从以征收储备为前提的“拆旧建新”用地改造逐步调整到物质空间微改造、注入新功能为主的空间改造；而乡村地区也从脱贫攻坚进入到全面推动乡村振兴。

2.4 城市空间政策需“破改立”

武汉市不仅需响应国家政策调整带来的系统性变革，也需要及时更新、优化地方性空间政策，如基本生态控制线管理政策、各类湖泊及周边区域的差异化保护政策、“两江四岸”地区规划管控机制等。

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“十四五”武汉市国土空间规划体系建设的思路

武汉市新的国土空间规划体系可以概括为“以战略研究为引领，法定规划为主干，城镇、农业、生态三类空间实施规划为抓手，管控规则和技术平台高效支撑”的“1132”体系框架（图2）。

▲ 图2 | 武汉市空间规划体系框架示意

3.1 加强区域协调发展的空间战略研究

一是以大武汉都市圈为核心引领武汉城市圈协调发展（图3）。统筹编制武汉城市圈空间规划，合理确定各城市的职能分工，明确大武汉都市圈空间范围，构建功能互补、布局协调的空间格局。二是加快推动武汉城市圈产业空间、基础设施、生态资源等关键要素的一体化。三是建立武汉城市圈协商决策机制，明确项目总体建设时间、分期安排、执行与监督等内容，研究出台武鄂、汉孝、武咸、武仙洪等临界地区同城化发展政策，以国土空间规划编制为契机推进临界区域空间资源优化配置，推动临界地区率先同城化发展。

▲ 图3 | 大武汉都市圈空间结构示意

资料来源：武汉市自然资源和规划局，武汉市国土空间总体规划草案(2021-2035年)，2021。

3.2 做好法定规划的新旧衔接与破旧立新

“十四五”期间，国土空间规划将是“新旧衔接”与“破旧立新”同步推进的过程。一是按照《分类指南》对于已批准控制性详细规划进行转换，形成过渡期规划管理“一张图”。二是对已完成的城市总体规划、综合交通规划、村庄规划试点等规划的合理内容予以充分吸纳。加强与已审批项目的衔接，确保已审批的项目纳入新的国土空间规划。三是对空间类专项规划进行系统梳理，明确市区两级专项规划的深度差异，以及各部门专项规划的内容边界和审批管理程序，建立对接有效、接口统一的专项规划技术标准。

3.3 以城市功能与空间耦合

提升规划实施水平

按照“目标—职能—空间”传导路径，针对市域“城镇、农业、生态”三类空间，在各级国土空间法定规划编制过程中，建立“功能板块—功能区片—功能单元”三级多类的功能区体系（图4）。

▲ 图4 | 武汉市功能区体系构建示意

功能区体系构建的核心是要将城市发展的主要职能落实到具体的空间。城镇空间功能区体系构建的基本思路是，在市域层面加强对功能区的总体统筹，将城市核心职能落实到城镇空间单元，并建立“产业功能+主导用途+正负面清单+强度和总量”管制规则，促进每个功能区差异化发展（图5）。

▲ 图5 | 武汉市城镇空间功能区体系

资料来源：武汉市自然资源和规划局. 武汉市功能区体系和用途管制研究，2021。