【经济纵横】优化城市交通投融资体系

北京晨报

 

改革开放以来，我国逐步建立了国家投资为主导、金融资本为主体、民间资本为补充的城市交通投融资体系，在城市交通项目建设中发挥了巨大的作用。然而，随着城市化进程的不断提速，现行的城市交通投融资机制仍然无法完全适应交通发展需求的迅猛增长，主要表现在：政府投资不足、过分依赖银行贷款及地方自筹、民间资本进入城市交通领域存在障碍等。针对这些问题，应该进一步优化城市交通投融资体系，推进城市交通可持续发展。

一、理顺城市交通建设中政府与市场关系

城市交通是典型的准公共产品，优化城市交通投融资体系，首先必须正确认识城市交通项目的公益性与经营性的关系，并在此基础上，建立健全城市交通建设投融资的相关制度。

1．城市交通建设投融资中的政府职能

根据目前城市交通发展的情况看，地方政府应承担以下职能：一是编制并执行城市交通规划。一个高效便利、四通八达的城市交通网可以促进经济社会快速发展，政府作为交通网络的主要规划者起着至关重要的主导作用，只有科学合理地规划布局城市公共交通，充分协调各种运输方式，才能使城市交通这一基础性行业有效地发挥其辐射带动作用。二是充当城市交通建设投融资主体。即使是城市轨道这样的交通项目，其公共性仍然相当高，目前北京等城市将轨道交通定位为一种以公益性为主体的行业，给予了较低的票价定位。因此，鉴于城市交通项目的公共性，地方政府应承担起城市交通建设项目的主要投融资任务。三是强化城市交通监督管理。地方政府承担着对城市交通的管理任务，须确保城市交通的各项产品都能围绕着提高城市交通的畅通率和公共系统的分担率等基本公共目标运行。同时，还应承担对城市交通的监督任务，确保城市交通发展与经济社会发展相协调、与城市环境与生态相协调、与区域经济的发展要求相协调。

2．城市交通建设投融资中的市场作用

在公共财政框架下，市场资源是公共产品建设的重要参与者。在城市交通发展的过程中，市场作为城市交通建设投融资的重要资金来源，为城市交通发展提供相应的资金支撑。除了通过债券等方式利用市场资源外，各市场要素还可以参股政府交通投融资平台，进入城市交通建设投融资体系。此外，市场资源也是城市交通营运主体，目前，很多城市交通项目都是通过公司化的方式运行。

二、根据不同地区的城市特点，设计不同的投融资模式

我国不同城市的经济发展水平差异很大，政府的投融资能力也不尽相同。需要根据东、中、西部不同城市的特点，分别选择政府为主或市场为主的投融资模式。下面以轨道交通为例，进行说明。

1．政府主导的负债型投融资模式

我国早期的城市轨道交通投资完全依赖政府，由国有企业垄断经营，依靠政府财政补贴达到盈亏平衡。这种投融资模式投资结构单一、操作成本低、运营后财务费用少，但很难保证轨道交通发展的资金需要。在这样的背景下，政府主导的负债型投融资模式在轨道交通建设中逐渐兴起。这种投融资模式是以政府作为投资主体，利用财政资金进行轨道交通建设，同时依托政府提供信用担保，由地铁企业通过银行贷款、发行债券等方式进行债务融资。目前我国已经建成的城市轨道主要采用的是这种模式，如广州地铁三号线总投资157.93亿元，其中政府投入92.93亿元（部分是国债专项基金），银团贷款65亿元，贷款全部由政府承诺还本付息。政府主导的负债型投融资模式的优点是，在政府提供一定资本金基础上，发挥政府信用、放大财政资金效力，可以在短时间内筹措巨额建设资金，满足轨道交通建设需要。此外，银行信贷资金供给充足、到位快、操作成本低，能够在短期内完成建设项目的融资任务。其缺点是，融资成本高，巨额债务将进一步加大企业和政府的财务负担；投资主体单一，不利于运营服务质量和效率的提高；政府必须提供持续的补贴，以保证运营的顺利进行，无法从根本上减轻政府负担。

2．市场化的投融资模式

市场化的投融资模式是指由非国有独资的公司制企业取代政府作为项目的投资主体，并采用商业化运作，以盈利为目的，依据企业信用或项目收益为基础，通过商业贷款、发行股票等手段筹集资金并加以运用，自主进行投融资活动，独自承担相应的责任。市场化融资又具体分为企业信用融资和项目融资，企业信用融资是以企业信用为基础进行的各种融资活动；项目融资是以合资成立的股份制项目公司为主体，在政府的支持下，以项目本身收益为基础进行的商业融资活动。市场化投融资最大的优点是可以吸引其他投资者参与项目建设，减轻对政府财政的依赖，完成投资主体多元化的股份制改制，并转换企业经营机制。缺点主要是融资速度慢、融资量大；同时操作环节多、过程复杂，对企业的管理能力和政府的监管能力要求更高。

综观城市轨道交通投融资的历史和现状，纯粹政府主导型和纯粹市场主导型都不多见，一般都是二者的混合型。我国地方政府财力有限，而且市场尚不成熟，单靠政府或市场任一方面都不能解决庞大的资金需求问题。政府与民间资本合作的混合方式综合了政府投融资模式和市场化投融资模式的优点，一方面，引入民间资本，减轻政府的财政负担；另一方面，引入竞争机制，提高运作效率。具体操作时，可以采用多种灵活的投融资方式，如香港地铁在2000年l0月上市发行股票，政府同时向公众直接出售20％的股权，收回资金约300亿元；新加坡政府也在对地铁重组的基础上，通过向公众出售33.7％的股权，收回了部分建设资金。

三、整合投融资工具，形成各具特色的投融资体系

除区域差异外，优化投融资体系还需要考虑各种投融资工具在不同地区的适应性。根据投融资工具组合方式，可以按照如下三种不同的投融资体系，进行相应的制度创新。

1．土地联合开发的投融资体系

利用部分城市土地出让收入进行周边道路基础设施建设，是近年来一些城市主要的融资手段。例如，南昌市通过成立城市经营实体（城市投资有限公司），理顺城市管理体制，一方面引导城市房地产业发展，另一方面，垄断土地一级市场。在市政基础设施建设方面，坚持保本微利的经营原则，采用BOT、TOT、BOO、特许经营、股份制等多种形式，融资引资、同步建设，建成了南昌大桥、八一大桥等交通项目，有效盘活了城市资产。

2．捆绑收费的投融资体系

收费造成的交通拥堵、收费成本过高以及城市道路的公益性特征，大大制约了城市交通基础设施的发展和区域土地的开发。近年来，一些城市捆绑收费的融资模式为该问题的解决提供了思路。例如，宁波市建设“六路一桥”时，实施“城市四自”方案，即由企业自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷。“六路一桥”于1996年建成，1997年开始实施收费，年征收车辆通行费5000万元左右，有效消除了中心城区骨架道路长期以来的“肠梗阻”。

3．以BT为核心的投融资体系

盘活存量资产，是城市交通投融资的又一有益尝试。例如，宁波市“五路四桥”的建设采取全新的BT项目运作，即政府通过特许协议授权企业进行项目的建设和运作，待项目建成后，政府按协议约定分年回购。根据宁波城建投资控股有限公司与市建设委员会签订的协议，城投公司及其全资子公司通投公司作为项目运作的共同主体，被授权建设和运作“五路四桥”项目。项目总投资实行包干制，政府配套项目资本金为30%，每年给予10％的资金注入，其余资金由城投公司及通投公司自行解决。协议规定，项目建设完成期限为2008年底，特许期到2015年底；市政府从2009年1月起分7年等额回购，城投公司将在特许期届满前把“五路四桥”项目资产移交相关职能部门。

四、加强城市交通投融资管理

现行的行政管理体制下，地方政府在融资上属于“无限责任制”，在城市交通投资中所形成的债务，没有控制指标。为了实现“以空间换时间”的发展理念，加快城市交通的建设步伐，我国不少中心城市已经在城市交通投资上形成巨额债务，给地方政府带来风险隐患。因此，在强化城市交通管理的过程中，应重点加强城市交通建设的债务管理，防止城市交通领域的或有债务转化为显性债务。同时，应配合大部制改革，整合、协调地方政府建设、交通部门在城市交通建设、管理中的职能，打破行政分割局面。如成都市通过成立交通委员会，整合了城市交通的管理资源，发挥了很好的作用。此外，还应建立起一套完整规范的法律法规体系，保证城市交通投融资体系的良性、可持续发展。

 （作者单位：北京物资学院　 中国人民大学）