中国人民大学出版社授权 独家连载
一、土地确权的重大意义
土地确权是当前中国新一轮农村改革的开始。为了说明这一重大改革的深远意义，我们从中国的城乡二元体制谈起。
计划经济体制不同于城乡二元结构。城乡二元结构自古就有。以北宋南宋交替时期为例，当时，华北被金兵攻占，黄河流域的居民南迁，南迁是自由的，并没有城市居民只准迁入南方城市、乡村居民只准迁入南方乡村的限制。又如，清朝中叶以后东北开禁了，山东人移居东北，山东的乡村居民可以在东北的城镇做学徒和店员、务工、开店、办作坊、购房建房，山东的城市居民可以在东北的乡村租地、种地、买地、购房建房；他们在东北城乡之间可以自由迁移，不受户籍限制。这种情况一直维持到20世纪50年代前期。然而，从20世纪50年代后期起，由于计划经济体制的确立，户籍分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制形成了，城乡也就被割裂开来了。从那时开始，城市和农村都成为封闭性的单位，生产要素的流动受到了十分严格的限制。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利是不平等的，机会也是不平等的。在某种意义上，农民处于“二等公民”的位置。
城乡二元体制的确立对计划经济的存在和延续起着重要作用。可以扼要地说，计划经济体制实际上有两大支柱：一是政企不分、产权界限不清晰的国有企业体制；二是城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。这两大支柱支撑着整个计划经济体制的运转。换言之，限制城乡生产要素的流动，意味着把广大农民束缚在土地上，禁锢在居住地，只有这样，计划经济体制才能巩固，才能运转。
中国的经济体制改革是从农村家庭承包制的推行开始的。农村家庭承包制调动了农民的生产积极性，并为乡镇企业的兴起和农业劳动力外出务工创造了条件，在当时，为推动中国经济体制改革起到了不可低估的作用。但实行农村家庭承包制只是否定了城乡二元体制的一种极端的组织形式（人民公社制度），而没有改变城乡二元体制继续存在的事实，城乡依旧隔绝，两种户籍制度仍然并存。而从1984年党的十二届三中全会以后，改革的重心从农村转向城市，国有企业的体制改革成为全社会关注的热点。这显然是非常重要的改革部署，但相对而言，农村的改革却被忽视了。什么时候又关注农村的进一步改革？什么时候开始对始终未被触动的城乡二元体制进行新一轮的改革？应当说，是在进入21世纪以后。前面已经一再强调，集体林权制度的改革在这方面起到了重要的示范作用。集体林权制度改革，也就是集体林权落实到户，曾被称为“新世纪改革的第一声春雷”，绝无夸张之意，而是符合中国经济体制改革的实际状况的。关于林权制度改革，详见本书第三章第三节。
二、土地确权，保障农民权益
据全国政协经济委员会调研组在浙江、重庆、河南、山东、四川等省市的调查资料可以看出，农民之所以热烈拥护土地确权工作的开展，首先是认定土地确权之后可以切实维护农民的财产权益。要知道，在土地集体所有的名义下，农民承包的土地和宅基地以及宅基地上的房屋，不管是祖辈留下的旧房屋，还是近些年来农民自己花钱新建或扩建的房屋，都不被承认是自有的房屋，更不必说自己多年劳动而使土地已经日益肥沃的承包农田了。政府和大企业如果决定占地拆房，农田承包户只得听从安排，让出承包地和宅基地，眼睁睁地看着宅基地上的老房新房一起被拆毁。而农民所得到的补偿费，远远低于市场价格。各地几乎都有农民抗占地、圈地和强拆民居的事件发生。农民的权益既得不到尊重，更谈不到合理的、充分的补偿。要知道，农民失去土地和房屋，不仅意味着他们失去了生活资料，而且意味着他们失去了赖以取得收入的生产资料和谋生之路。他们得到的不充分的补偿，只够眼下生活所需，以后怎么办？他们连想都不敢想。农民失去了土地和房屋，这正是历朝历代统治当局最担心发生社会动荡的源头，然而这些情况本来是可以避免的。土地确权对农民权益的保障的意义，从这个角度分析，无论怎样高估都不算过分。
当然，土地和其他生产资料（如机器设备、工具、牲畜、运输车辆等）不同，其他生产资料可以由所有者自由出售，售给需要该种生产资料的人，但土地却不一定能如此出售。这主要是因为在一些国家和地区，土地供给有限，土地的使用状况受到法律的限制，什么样的土地只能转让给什么样的买主、买主把购入的土地做什么用，都有严格的规定，不得违背。这是土地交易中必须遵守的。我们在日本考察时，对这种情况做过调研，发现日本对土地的交易有详细的规定，日本的城市居民和企业法人可以租赁农民土地，但不能购买农村的土地，而且租赁的土地不能改变土地的用途，如不能撂荒、不能建房、不能设厂等。如果租赁的土地是粮田，那就只允许继续种粮。违者要追究法律责任，这就是明确的限制。这种规定在日本专家看来是人人都应遵守的。为什么这样？这是日本地少人多，为维持经济和社会稳定所必需的。
中国目前所进行的土地确权，也以不改变土地使用方向为准则，目的是不让本来有限的耕地和建设用地改作他用。
因此，农村的土地确权对中国农民来说，最重要的是：在保证农业用地（耕地和建设用地）使用方向不变的前提下，使农民的财产权益得到保障，不至于被政府或在政府同意下的企业单位低价圈占土地和拆毁农家住房而得不到合理的补偿。土地确权后，农民应具有三权三证。三权是：农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权；三证是：农民承包土地经营权证、农民宅基地使用权证、农民在宅基地之上自建住房的房产证。农民的三权三证是受到法律保护的。
三、土地确权和土地流转
近些年，土地流转已经在中国广大农村逐渐推广，或转包，或租赁，或委托经营，或土地折股加入农民专业合作社、工商企业、农业企业等等。外地务工、开店、开作坊、经营商业活动的农村居民认为，与其让自己的承包土地闲置或由留守农村的老人以低效率方式自耕自收自销，不如进行土地流转，这样可以取得较高的收入。
但据我们在湖北、江苏、山东几省的调研，发现从事土地流转的农户普遍存在一个顾虑，这就是心里不踏实，即久而久之，流转出去的承包地还属不属于自己。他们认为，这些租出去的土地、入了股的土地将来能不能收回自营？如果对方不愿意归还，自己该怎么办？去索取，对方不给，怎么处理？或者，对方不愿归还原来的那块土地，而是归还面积相当但土质较差的另一块土地，又如何对待？诸如此类的问题都令从事土地流转的农民不安。
土地确权以后，农民得到了承包土地的经营权证，他们对这一类可能发生的土地转包、租赁、入股退股纠纷等问题有了底线，即认为土地确权是对自身权益的维护，从而愿意以转包、租赁、入股等形式把土地流转出去。关键在于：第一，不必担心土地转包、租赁、入股之后会丧失自己的财产权；第二，不必担心土地流转以后自己会得不到应有的收益，如转包费收入、租金收入或股份分红等收益。这样就形成了良性循环，即土地确权后农民对土地流转有了信心，于是导致较多的农民愿意把自己承包的土地转包、租赁或折成股份入股而获得议定的收入，从而又会有更多的农民加入土地流转的行列，进一步扩大农业规模经营的队伍。
我们在一些省市调研时还发现，土地确权固然为土地流转创造了使从事土地流转的农业承包户安心、放心的良好条件，但仍有一个重要的问题并未因此得到解决，这就是：还需要有完善的土地流转市场与之相配合。不少地方只有一个为土地流转服务的办公室或信息中心，或为土地流转双方提供信息服务的大厅。有这样的办公室、信息中心或大厅，要比没有这样的设施要好一些。但也应当承认，仅有这样的设施是远远不够的。要知道，对从事土地流转的供求双方来说，更需要的是一个土地流转市场。土地流转市场不仅能够提供供求信息，而且还给供求双方提供可以成交的机会，并且价格（或土地流转的实际收益）也将在市场竞争中趋向合理，每个当事人（无论是供方还是需方）都有选择的机会，然后再作出决策。这一方面可以促进转包、租赁、入股等土地流转行为规范化，使供求双方的信息不对称性尽可能减少；另一方面可以引致更多的潜在的供方和需方摆脱观望状态，进入土地流转行列。从减少土地流转信息不对称性现象这一角度来看，这是效率与公平兼顾的一种做法。
今后在陆续扩大土地确权工作试点范围和推动土地流转工作时，在积极引导土地流转有序和规范化运作方面，有必要培育有关土地流转市场的中介服务组织。需认识到这是一项对以后完善土地流转市场具有重要意义的工作。有了健全的、完善的土地流转中介服务组织体系，可以防止土地流转过程中发生改变土地使用方向，以及防止当事人把承包土地流转给非农业人员从事非农活动的做法。同时，中介服务组织的完善和规范化的运作还有利于减少土地流转过程中的供求纠纷，防止供给方（农业承包户）在土地流转后出现失地、无地现象，或出现得不到应有的收入的状况。此外，还应提及与土地流转工作相配套的农村土地评估体系的建设。要培育一批熟悉农村实际情况又懂得资产评估的专业人员，这样既有助于确保农民的收益，还可以在增强农民信心的基础上促进土地流转的进一步开展。
四、重新丈量土地后耕地面积的增加
我们在一些土地确权工作已经结束的试点市县进行了调查，发现几乎所有完成了土地确权工作的地方都有耕地面积增加的报告。浙江省嘉兴市的报告中说，土地重新丈量后，耕地面积大约增加了20%；浙江省湖州市和杭州市所汇报的数字与此相近，耕地面积大约也增加了20%。为什么会出现这种情况？据我们在嘉兴市的平湖市姚浜村和新埭镇同基层干部、农民座谈后的归纳，土地重新丈量后耕地面积之所以增加，大体上有以下四个原因：
第一，30多年前土地承包开始时，土地质量参差不齐，有“好地”，也有“坏地”，所以承包土地的面积是这样计算的：“好地”一亩算一亩，“坏地”两亩折算一亩，农民同意这样做。经过30多年了，承包土地的农民精心维护自家的承包地，加上水利灌溉设施有很大改进，土地“好”和“坏”的差距缩小了。现在重新丈量土地，一般都是一亩算一亩，农民没有意见，于是耕地面积增加了。
第二，据年长的农民回忆，当初丈量承包土地时，土地都是零碎的小块，田埂纵横，占地很多，所以丈量时都把田埂占地剔除掉。还有，田埂两侧被遮住阳光的地带，也不包括在耕地之内，当时农民都认为这种剔除是合情合理的。过了30年，农村的情况变了，农民普遍使用拖拉机耕地，有些农民还用插秧机插秧，田埂被拆掉，小块土地连成大片。重新丈量土地时，耕地面积当然会增多。
第三，以前农村田边地头，常有一些荒地、水草丛生的低洼地未被利用，经过30年，田边地头能利用的田地都利用了，于是在重新丈量时，耕地面积也会增加。
第四，当初农民要缴纳农业税，所以农民在上报耕地面积时，能少报就少报，几乎家家如此，明明是一亩三分地，只上报一亩，谁也不揭发，大家心照不宣。现在，农业税取消了，而且土地刚刚重新丈量完毕，所以家家如实上报。加之土地可以入股，可以转包，也可以出租，少报土地面积只会让自己吃亏。农民说：“只有傻子才少报呐！”这句话反映了当地的实情。
我们在浙江进行了有关土地确权的调研后，在广东清远市参加了全国政协经济委员会召开的全国各省（区、市）经济委员会和农业委员会主任会议，在同中西部一些政协的经济委、农委的负责同志谈到浙江省土地确权后耕地面积增加的情形时，他们说：“我们那里耕地面积如果也重新丈量和土地确权，耕地面积可能增加得更多一些，因为当初还有‘坏地’三亩折算成一亩的情况。而且荒地更多，近些年来，田边地头也都被利用了。”假定真的如此，耕地面积重新丈量后，全国耕地将不止18亿亩，而可能超过21亿亩。
五、土地确权和农民收入增长
农民收入的增长是土地确权后最显著的成果。在浙江杭州、嘉兴、湖州三市都听到农民的反映：现在收入比过去多得多了。嘉兴市的汇报材料中有一组初步测算的数据：土地确权以前，嘉兴市的城乡人均收入之比为31∶1，土地确权以后，嘉兴市的城乡人均收入之比为19∶1。城乡人均收入差距之所以有如此明显的缩小，不是城市人均收入减少了，而是农村人均收入大幅度增加了。
我们在嘉兴市所属的平湖市调查，初步分析后认为，农村人均收入增长的原因主要有：
第一，土地确权以后，农民的财产权明确了，农民的承包地、宅基地、宅基地上自建的房屋的权益得到了保障，他们生产经营的信心大增，他们的积极性被充分调动起来，动力充沛，潜力得以发挥。这可以被看成是农民发家致富的源泉。
第二，农民有了财产权，相应地就有了财产性收入。农民的财产分为两类：一是土地，包括承包地和宅基地，二是房屋，主要指在宅基地之上自建的房屋。承包地作为农民财产，给农民带来的财产性收入有：承包地的转包费、出租的租金、土地入股的分红、土地转让后的价款等。宅基地上自建的房屋作为农民财产，给农民带来的财产性收入有：房屋出租的租金、房屋转让后的价款等。如果农民外出务工，或经营商业，开店，开手工作坊，除了有工资或利润所得之外，家中的土地转包、出租或入股后，还可以获得转包费、租金、入股分得的红利；家中的房屋出租，可以获得房租。在浙江省嘉兴市郊的农村，我们看到农民的宅基地上，旧房屋已被拆掉，盖起了一排排四层的新居，有些是农民自住的；有些，农民自住一半，另一半出租给外地来的经商人员；还有一些，农民全部出租给城市居民或外地来的经商和务工人员使用。农民得到较多的房租收入。
第三，农民在土地确权后，通过土地流转，从其他外出务工或经商的同村农民那里转包或租赁了土地，或用于扩大种植规模、养殖规模，或用于发展蔬菜、水果、花卉业，他们的收入增加了。
第四，另一部分农民在把承包的土地转包、出租给别人，或把土地入股于农民专业合作社之后，有的在城市中打工或开店开作坊，建立小微企业，生意兴旺，收入较丰，于是把家属迁入城镇。农村中的房屋，或者仍留着，供回乡时暂住，或者租出去，获取租金。
第五，农民专业合作社有很大发展。这主要由于农民的财产权明确了，农民办好专业合作社的劲头充足，专业合作社的经济实力加强了，经营、管理都有改进。专业合作社在规范化的道路上壮大起来。这也增加了合作社社员们的收入。
由此可见，土地确权在提高农民收入和缩小城乡收入差距方面的作用是显著的、不容忽视的。
六、进一步展开土地流转工作时需要研究和解决的四个问题
目前，农村土地确权后的土地流转工作依旧处于试点阶段。从已经取得较大进展的试点县所反映的问题来看，这项工作还需要针对以下问题作一些探讨，寻找出稳妥的解决方案。大体上有以下四个问题。
（一）关于“非粮化”倾向
土地确权以后，农村各种形式的土地流转加快了，这是可喜的。但与此同时，土地使用的“非粮化”现象也日益引起人们的注意。这里所说的“非粮化”是指：转包、出租之前，农业承包户在承包地上种植的是粮食，转包、出租以后，新承包者改种其他作物，如蔬菜、草莓、果树、饲料（供养殖业用）等。“非粮化”作为一种趋势，今后可能越来越严重。这是由市场价格差异决定的。土地流转后，如果硬性规定本来是粮田的土地，流转后只准种粮食，恐怕吸引不了转包者和承包者，因为收入过少，难以获利。这等于依然把原来的农业承包户束缚在原来的承包土地上，农户只能让家庭中的老、弱、妇、幼低效率地从事粮田的生产经营。于是这就成为一个难题。何况，硬性规定原来种粮食的土地经过流转之后仍旧种粮食，不一定能奏效，因为监督成本是很高的，而且谁来经常监督检查？特别是改种的蔬菜、新栽的果树已经成为新承包者的收入来源后，难道把它们铲掉，重新种上粮食？谁来执行这一任务？这必然引起农村中的纠纷，怎么办？
目前，不可能采取硬性的强制措施，如罚款或铲除非粮食作物和树苗，否则不仅监督成本过高，工作量过大，而且会阻碍土地流转的推进，还会激起农民与政府之间的矛盾，把政府和基层农村组织摆在农民对立面的位置上。村干部也反对这种做法，因为他们不愿得罪土地流转的供方和需方，引起村民非议。看来，要从根本上解决这个问题，只有给土地流转后继续种植粮食的新承包者一定的补助或奖励，并逐步提高粮食价格。这些措施不一定完全遏制土地流转过程中的“非粮化”倾向，所以细致地教育、开导、劝说土地流转供求双方的工作仍不能放松。
在土地流转过程中，除了有“非粮化”倾向以外，还存在“非农化”倾向，即把从农民承包户那里流转出来的土地，转向农业以外用途（如建立工厂，盖商品房等）的倾向。这样的问题虽然性质上比“非粮化”更严重，但比较容易处置，即只要严格按法律法规和土地管理的规章制度办理，就可以遏制住。关键在于贯彻“有法必依，违法必究，执法必严”的原则。
（二）工商业企业进入农村的资格审查制度
这是当前土地流转过程中需要解决的又一个问题。问题是：土地确权以后，农民中有越来越多的青壮年为了实现进入城镇务工、经商的愿望，愿意把所承包的土地转包出去或租赁给别人。有些地方，本地愿意转包或租入土地的农户不多，因此就产生了工商业企业愿意转包、租用农户的土地，从事生产经营的情况。还有的地方，工商业企业与当地农户同时作为土地流转的需方，但在转包费或租金方面，工商业企业往往喊价比当地农户要高一些，从而有优势。这种情况之所以出现，据我们在一些地区的调研，大概有以下三个原因：一是工商业企业规模大，资金充裕，土地流转到手后，预期利润率较高，所以在支付转包费或租金时愿意开出较高的价格；二是在工商业企业中，有些是把转包或租赁得到的土地作为原料基地（比如食品工业企业需要有自己的原料基地），于是它们所要满足的是今后能源源不断地向本企业提供原料，而不是单纯对外销售土地上所生产出来的产品。这样，这些企业不太重视生产全流程的成本核算、转包费和租金的数额，而认为只要原料供给得到保证就行了；三是工商业企业中有些是把土地作为储备而转包或租赁到手的，目前先按原先的种植情况保持不变，等到有机会时再把这些土地移作他用（如建厂房，建仓库，建职工宿舍等）。这样，为了保证本企业有储备土地，多花一些转包费或租金在企业看来也是合算的，因为土地是稀缺资源，囤地比囤钱对企业更有利。
于是在各地关于是不是要禁止工商业企业进入土地确权以后的土地流转过程有不同的意见。一些人认为要容许工商业企业作为土地流转的需方，理由是：只要它们是有意于投资农业的，带资本下乡，带技术下乡，对发展农业生产有好处而又不违背土地使用方向有何不可？另一些人持不同意见，认为应当禁止它们转包、租赁农民承包的土地，理由是：它们不仅会排挤农民中愿意扩大生产规模的种植能手、种植大户，而且由于它们背景复杂，业务涉及面广，一旦它们在其他方面经营亏损，把所转包、租赁的土地又转手让给他人，会对农村的经济社会的稳定不利。还有第三种意见，认为既不能无条件地放开让工商业企业进入土地流转过程，又不能绝对禁止工商业企业投资于农业，而应当设置进入农村土地流转过程的工商业企业的资格审查制度。通过资格审查，即对申请者的过去的投资经历、资本状况、股权状况、业绩和农业技术力量进行审查，才作出决定：容许进入还是不容许进入。
在分析了上述三种观点后所作出的判断是：第一种和第二种意见都不利于农业的发展，而第三种意见有较大的可行性。问题在于资格审查的标准是什么？什么样的资格才能被认为够格，缺少什么就会被认为是不够格的？以下三项标准是可以被大多数人接受的：
一是：有一定的涉农业务经历，有一定的业绩，被业界承认是有经验的农业企业；
二是：有较好的社会信誉，有足够的经营管理力量和专业技术力量，有从事农业开发的能力的企业；
三是：对土地流转后得到的承包地如何开发利用，要有近期和中期的科学发展规划，并经过论证。
（三）土地确权后承包地、宅基地和宅基地上农民自建的房屋能否用于抵押？土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？
土地确权以后，承包地经营权、宅基地使用权以及宅基地上自建房屋的产权都已明确，并且农民获得了相关的权证，这就符合了农民以此为抵押物，向金融机构进行抵押贷款的条件。不应在此基础上再附加条件。要知道，农民一直感到贷款难，这一方面是由于基层的金融机构少，另一方面是由于农民作为贷款申请者缺少抵押物。在土地确权以前，农民没有可能利用承包土地取得抵押贷款。这种情况直到土地确权以后才发生变化，即农民可以在对土地承包经营权、宅基地使用权和宅基地上农民自建房屋的产权登记颁证的基础上，以抵押贷款方式取得贷款。剩下的问题就是增设基层金融机构了。在浙江省杭州、嘉兴、湖州三市土地确权以后的农村进行调研时发现，这三个市的农村抵押贷款已有较好的条件，抵押贷款工作推行得比较顺利，贷款风险并未表现出来，申请贷款的居民和基层金融机构都比较满意。
需要进一步探讨的一个问题是：土地确权以后，农民在土地流转过程中能否把已用于抵押的承包地、宅基地或房屋再转包或租赁给他人？比如说，农民为了进城务工、经商或开办作坊，事先把土地和房屋作为抵押物，从银行取得贷款，作为创业的资本，然后又把土地和房屋出租给他人，自己携带妻子儿女迁进城市。这种情况是较常见的。为了避免今后土地流转供求双方可能发生的纠纷，应当在供求双方签订土地流转合同时，说明这块土地已经抵押给银行的实情，不能隐瞒而不通知对方。至于抵押权则明显地属于产权证持有一方，偿还抵押贷款也只能由产权证持有一方负责。
（四）农村承包地的确权和流转要不要尊重历史？如果尊重历史的话，那么究竟以什么为起点？是以1980年前后为起点，还是再往前追溯？
在已经进行土地确权和土地流转的一些省市进行调研时发现，农村承包地的确权和流转一定要尊重历史，不能抹杀历史事实而重新开始。但究竟以什么为起点？绝大多数受访者认为，还是以1980年前后推广农村家庭承包经营制时为起点，而不能再往前追溯。
理由是：自从20世纪50年代初期土地改革以来，已很长时间，当初许多乡村的土地改革时的原始记录已经不存在了。经过这么多年，当时亲历其境的当事人，大多数已经去世，即使有些人还在，也已经上了年纪，记忆力衰退，也说明不了当时的情况。何况经过历次制度变迁，包括农业合作化、人民公社化，到“三级所有，以队为主”，再到撤社建乡、农户承包等等，所以无论是追溯到农业合作化以前还是追溯到土改以前，都是不现实的，只能给土地确权工作添乱，而不能促进土地确权工作的开展。
在这方面，必须有一个明确的决断：一律以农村家庭承包制开始时为起点，否则就有可能陷入无穷无尽的家族与家族之间的纠纷、村与村之间的纠纷、乡与乡之间的纠纷之中。当然，这里还需要解决最近30年农村家庭承包制开始以来出现的历史问题。比如说，有的家庭没有儿子，只有几个女儿，女儿一个个全嫁走了，但承包地全留在家里，一分地也不减少；另外一个家庭，没有女儿，全是儿子，儿子长大了，都成家了，但家里的承包地还是原样，一分地也没有增加。后面这一户就有意见。那怎么解决？如果给后面这一家增加承包地，地从哪儿来？如果同后面这一家庭类似的还有若干户，他们也要求多拨一些承包地，又该怎么办？这些都是土地确权时会遇到的实际问题。不可能有统一的解决方案。只能根据本村的情况作出协调方案。如果不能达成谅解，只好暂时搁置不议。当初有些地方在承包地分配时曾有一条政策规定，即“增人不增地，减人不减地”，已实行很多年了。在没有新的政策规定时，也只能按照已有的办法执行，留待以后解决。这也是“对历史的尊重”。
我们只有相信“下一代人比我们聪明”，他们一定会有大智慧来进行协调。
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