尤莉 钱丽明 王晓梅
河南科技大学管理学院职业教育产教融合政策工具分类及优化类路径——基于2010—2019年国家政策文本的量化分析修回日期：2021-03-07基金项目：国家社会科学基金教育学一般课题“新时代中国高校治理结构的权力逻辑与制度建构”（BFA190056）作者简介：尤莉，女，河南洛阳人，河南科技大学副教授，博士，河南省高校科技创新人才（2018-CX-017），主要从事教育行政与政策研究；钱丽明，女，河南漯河人，河南科技大学硕士生,主要从事教育人力资源管理研究；王晓梅，女，山东郓城人，河南科技大学教授，主要从事组织管理研究。
摘 要：产教融合是现代职业教育体系构建的重要内容，政府应采取有效的政策工具加以推进。基于政策工具分类视角，我国国家层面颁布的高等职业教育产教融合政策可划分为供给面、需求面和环境面3类政策工具。通过对2010-2019年69份313条政策文本量化分析，可视化展示3类政策工具占比情况。供给面政策工具占据主导地位，需求面政策工具功能彰显，环境面政策工具作用稳定，但也存在供给面政策工具投入长、压力大，需求面政策工具引导多、示范少，环境面政策工具执行力不足、落地难等问题。“十四五”时期，需要以精准改革为核心完善供给面政策工具，借助示范性引领作用促进产教双方深度融合，打破组织性壁垒加大环境面政策执行力度。
关键词：高等职业教育；产教融合；政策工具；配置结构
现代职业教育的发展需要政府构建产教融合的政策体系，形成学校教育与产业深度合作的格局，从而激发职业教育的内在活力和旺盛生命力。从2010年至2019年，中共中央、国务院及国家相关职能部门，颁布了大量推进高等职业教育产教融合政策，这些政策不仅包含着国家层面对产教融合问题的现实判断，也反映了国家层面对该问题的战略规划和设计。分析上述政策文件，有助于从国家层面厘清未来产教融合政策的设计重点，进而为地方政府、各类教育行政部门、职业院校、企业等相关利益群体搭建合作平台，保证产教融合政策不走偏，政策落到实处。为此，本文基于政策工具理论视角，对近十年国家层面颁布的职业教育产教融合政策文件进行内容分析，以期指导地方职业教育产教融合实践，为“十四五”时期相关政策制定者提供科学的决策依据。
一、理论基础
政策工具是为达到具体政策目标而采取的方法、手段和措施。对于政策工具分类理论的研究发端于欧美国家，起步于政治科学家对政策工具分类理论的研究。政治学家库什曼（Robert Cushman）于1941年便开始研究政策工具分类，但是20世纪80年代以后对政策工具分类理论的研究才日益完善。1987年，政治科学家麦克唐纳尔（Lorraine McDonnell）和政策科学家艾莫尔（Richard Elmore）根据施策客体的需求，将政策工具分为4类，即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变革工具。与此同时，政治科学家安耐·施耐德（Anne Schneider）和海伦·英格拉姆（HelenIngram）同样做出了类似的分类，将政策工具划分为权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝告工具和学习工具5类，以此来测量政策在由理念转化为可操行手段时，对实施对象的具体影响。加拿大学者迈克尔·豪利特（Michael Howlett）和拉梅什（Ramesh）则根据政府对政策工具的干预程度，将政策工具分为强制性工具、混合性工具和自愿性工具3种，试图从工具性视角来理解政府是如何有目的地影响施策对象，以便提出更好的政策保护空间。1981年美国斯坦福大学教授罗伊·罗斯威尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维德（Walter Zegveld）根据政策工具对主客体影响的差异性，将其分为供给型、需求型和环境型3种。由于这3类政策工具充分关注政策执行者和施策对象的主体行动逻辑，特别是关注施策对象的具体目标和需求，已在国内外广泛用于教育政策研究领域。
职业教育产教融合政策是涉及政府、企业、学校、社会组织的政策体系，近年来国内学者多从政策执行者和施策对象展开研究。关于政策主体边界，马树超等提出要拓展“四位一体”主体运行机制，明确相关利益群体职责；徐国庆丰富职业教育产交融合的宏观政策。关于政策执行过程及问题，刘新学等认为当前已颁布的政策存在问题，如宣传不充分、配套不完善、组织不健全、监督机制弱化等，但并未讨论造成上述问题的原因；查吉德认为我国当前职业教育产教融合政策的有限性受政策边界不清、主体责任不明、制定机制不足的制约；李政认为我国产教融合正面临的现实障碍是政府与市场失衡、治理模式落后、体系建设不畅和措施落地不实。上述研究虽然从政策本身出发，但多以定性分析为主，较少运用定量分析方法。为此，一部分学者逐步将量化分析手段引入职业教育领域，以此研究职业教育产教融合政策问题，如李运华和王滢采纳施耐德和麦克唐纳尔的划分方法，分析总结了1996年以来我国职业教育政策指导职业教育发展的经验教训；许艳丽和高会基于2014—2018年的38份职业教育产教融合政策文本，依据豪利特和拉梅什的政策工具分类方式，对我国职业教育产教融合政策的特点与优化路径进行了研究；刘超洋以罗伊·罗斯威尔（Roy Rothwell）和沃尔特·泽格维德（Walter Zegveld）的政策工具分类为依据，分析了京津冀三地职业教育协同发展的政策文本。当然，上述学者虽弥补了研究方法的不足，但使用的政策工具多为“目的—工具”技术性选择为主，较少考虑政策决策者、施策对象、环境等多重因素的影响。本文在上述研究基础上，借鉴罗斯威尔和泽格维德的政策工具分类框架，对国家层面近10年职业教育产教融合政策进行量化分析，以期为职业教育产教融合政策的精准实施提供思路。
职业教育产教融合政策不仅要关注政策制定者（政府），还要关注施策对象（职业院校、企业等），这与罗斯威尔和泽格维德提出3类政策工具不谋而合，它们具有天然的契合性。概括来说，这种契合性表现在来那个方面。一是该政策工具有助于把国家层面产教融合政策化为地方政府可操作性手段。供给型、需求型、环境型3种政策工具的整体搭配，有助于协助地方政府构建差异化的政策保护空间，克服校企合作在人才培养供给侧、产业需求侧方面的滞后性，尽快推进合作主体在供需结构、供需质量、供需水平上的匹配程度，克服市场失败。二是该政策工具有助于产教的深度融合，而不是浅层融合。通过对比3种政策工具使用比例和频率，有助于打开“黑箱”精准分析政府是如何有目的影响产教融合过程，职业院校和企业在融合过程中的现实需求，从而优化产教融合政策结构和要素，推进多主体人力资源供给侧结构性协同改革。
因此，本文以罗斯威尔和泽格维德提出的3类政策工具作为分析框架，将职业教育产教融合政策分为供给面、需求面、环境面3类（如图1），对国家层面职业教育产教融合政策进行分类研究。
二、数据来源与分析框架
（一）数据来源及编码
资料来源是“万方数据知识服务平台”和教育部官方网站（http://www.moe.gov.cn）。以“职业教育”“产教融合”等作为关键词搜索相关政策文本，并且为了保证政策文本的准确性和代表性，按照以下原则筛选已经检索得到的政策文本：①政策文本的主题与高等职业教育产教融合相关；②发文机构为中共中央、国务院、教育部、财政部、人力资源社会保障部等21个国家部门和机构，包括独立发文、共同发文和牵头发文；③时间跨度为2010年1月1日至2019年12月31日；④体现中央政府态度的政策，包括法律、意见、规划、通知、纲要、办法、方案、规定、计划、公告和其他能体现政府政策的文件。最终，得到69份有效政策文本。
由于分析政策内容的基本单元是政策条款，因此，本文以“政策–条款–序列号–工具类型”方式为依据，对筛选出的69份有效政策文本中的政策内容进行编码，最终共获得313条符合主题的条款。为保证编码的准确性，由两人分别独立进行编码，编码结束后检查两人是否编码一致，若编码一致则确定；若出现不一致情况，则由两人协商统一，最终形成内容分析编码表（见表1）。例：“001-14-12-1-2”的具体含义为：第一个政策文本—第十四个条款—第十二个序列—第一个政策工具（供给面政策工具）—第二个子政策工具名称（人才机制）。
（二）分析框架
在借鉴罗斯威尔和泽格维德3类政策工具分类理论的基础上，以国家层面颁布69份313条职业教育产教融合政策条款为分析内容，细分为供给面、需求面、环境面共15条政策工具。
1.供给面政策工具
供给面政策工具是指政策对高等职业教育产教融合的推动力。政府通过提供资金、人力和服务等支持，改善各类要素供给情况推动职业教育产教融合发展。该项包括资金投入、人才机制、组织领导、基础设施、公共服务等5个方面（见表2）。
2.需求面政策工具
需求面政策工具是指政策对高等职业教育产教融合的拉动力。政府通过校企合作等措施拉动各方对职业教育产教融合的需求，从而拉动职业教育产教融合的发展。该项包括对外措施、校企合作、鼓励引导、示范工程、就业服务等5个方面(见表3)。
3.环境面政策工具
环境面政策工具是指政策对高等职业教育产教融合的影响力。政府通过财税制度、法规管制等政策提供有利的发展环境，间接推动职业教育产教融合。该项包括目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制和策略性措施等5个方面（见表4）。
三、统计结果分析
（一）总体分析
本文对2010-2019年的69篇政策文本进行分析，发现2010-2018年高等职业教育产教融合政策文本的年均发文数量仅为个位数，2019年的发文数量最多，高达17篇。整理313条条款，发现3类政策工具的使用频次和比例存在差异（见表5）。其中，供给面工具、需求面工具、环境面工具的使用数量和比例分别是135次（43.13%）、108次（34.50%）、70次（22.36%）。从整体结构看，3类政策工具呈现出一定程度的不均衡。特别是在各自所属的具体政策工具上，这一差异更为明显。从表5看出，排名前5的是供给面“人才机制”（48次，15.34%）、“基础设施”（32次，10.22%）和“组织领导”（24次，7.67%），需求面“校企合作”（41 次，13.10%），环境面“目标规划”（34次，10.86%）。
图2为政策工具及子政策工具占比双环图。相比来看，供给面政策工具使用最为频繁，占总数的43.13%；其次为需求面政策工具，占比为34.50%；环境面政策工具使用最少，仅为22.36%。供给面政策工具主要通过人才机制（15.34%）、基础设施（10.22%）为职业教育产教融合提供人才和设施保障；需求面政策工具主要通过鼓励校企合作（13.10%）来扩大需求，实现校企协同育人；环境面政策工具通过目标规划（10.86%），对职业教育产教融合的预期进行描述，为其发展提供良好环境。
（二）分项分析
1.供给面政策工具
在供给面政策工具下，五种子政策工具的使用频次差异较大：人才机制（15.34%）>基础设施（10.22%）>组织领导（7.67%）>资金投入（6.71%）>公共服务（3.19%）。
“人才机制”使用频次最高，表明政策制定者非常关注“人才是第一资源”。近十年，国家通过制定产教融合制度，不断突破人力人才资源供给侧体制性壁垒。一是创新人才培养模式，增加人才供给总量。2019年，国务院办公厅《职业技能提升行动方案（2019-2021）》，明确指出“到2021年底，技能劳动者占就业人员总量的比例达到25%以上，高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上”。二是加强“双师型”教师队伍建设。2018年国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出“建立一支技艺精湛、专兼结合的'双师型’教师队伍”。三是对招生方面优惠扶持。2019年，国家发改委、教育部等6部门印发《国家产教融合建设试点实施方案》指出“强化产业和教育政策牵引，允许符合条件的试点企业在岗职工以工学交替等方式接受高等职业教育，支持有条件的企业校企共招、联合培养专业学位研究生”。
“基础设施”使用频次较高，显示政策制定者非常关注“重大平台载体建设”。2018年，国家发改委专门出台《关于加强实训基地建设组合投融资支持的实施方案》，要求聚焦以院校主导和企业主导建设的产教融合实训基地和以政府主导建设的公共实训基地两个重点。受此影响，我国多地形成校校、校企联盟平台建设形式，以契约手段形成横向贯通和纵向衔接的平台建设机制。这也成为近年来产教融合政策发展的新趋势。
相对于“人才机制”和“基础设施”，“组织领导”和“资金投入”就显得有些不足。对于“组织领导”，政府并没有发布专门的文件，多在一些综合文件中有所涉及。2015年《高等职业教育创新发展行动计划（2015-2018年）》部分条款强调要加强组织领导，将职业教育产教融合的发展分解到位、落实到事、责任到人；2019年国务院《国家职业教育改革实施方案》要求国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部、财政部、工业和信息化部、国务院国资委等负责国家产教融合建设试点的政策统筹。但相关监督主体“责、权、利”边界模糊，政策统筹推进效果稍显不足。同样，“资金投入”政策比例虽有所上升，明确了财政资金不再只是重点支持地方公办学校和基础设施建设，而是只要有符合为经济发展和产业转型的产教融合项目，都给予支持。但关于资金形式、监管形式和央地财投入比例等规定不清晰，对多主体合作的边界不清，这在一定程度上限制了“人才机制”和“基础设施”的协调推进。
公共服务占比最低，这说明社会组织在推动产教融合过程中贡献不足，因为公共服务离不开社会组织的支持。2017年《教育部关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》，强调发挥信息化相关专业机构与社会组织的作用，打造信息服务平台。近年来，“公共服务”使用频次有所上升，也说明政府正在由“办”职业教育积极向“管理与服务”过渡，从而发挥社会组织的作用，促进产教供需双向对接。
2.需求面政策工具
在需求面政策工具下，五种子政策工具的占比差异明显：校企合作（13.10%）>鼓励引导（7.03%）>就业服务（6.07%）>对外措施（4.79%）>示范工程（3.51%）。
“校企合作”使用频次最高，表明政策制定者已充分认识到职业院校和企业是产教融合的重要主体，期望建立“院校承载、行业聚合、企业主体”密切联系，亟待改变“校热企不热”的局面。为促进企业主动寻求院校合作，政策制定者通过建立一系列稳定的资源交换与依赖关系，如资本、技术、知识、设施、设备和管理方面合作，来维持校企之间长期联盟，形成教学链、产业链、利益链的融合体。2018年《职业学校校企合作促进办法》，强调企业应当依法履行相应义务，利用自身要素参与校企合作，促进人力资源开发。
“鼓励引导”和“就业服务”使用频次逐步攀升，这与政策制定者积极实施各类制度创新密不可分。一方面，政策制定者通过“鼓励引导”以项目为核心的联盟形式来激发企业主动融合。2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，加大对跨企业培训中心等项目宣传，引导扩大职业教育产教融合的需求。受该类政策影响，各类职教集团、跨企业培训中心和技术转移中心等数量攀升。另一方面，政策制定者通过提供“就业服务”，明确职业院校培养人才和用人单位录用学员的相关责任，促进就业制度日益完善。2015年《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，指出“职业教育集团成员要共享招生、就业信息，……不断提高学生的就业率、创业能力和就业质量”。2019年又出台了专门方案，以推进现代学徒制及1+X证书制度，促进高质量就业。从上述政策看，降低制度性交易成本已成为政策目标之一。
“对外措施”和“示范工程”占比较低，对于国外先进经验的学习借鉴和示范点的引导作用尚有提升空间。关于“对外措施”，政府更注重“走出去”，如为服务国家“一带一路”建设，支持与国外、境外职业院校、企业合作，支持职业院校跨区域合作培养人才、合作开发课程、共享数字教学资源、共创科研成果。对于示范工程重要文件较少，2019年《国家产教融合试点方案》开始强调要建立产教融合建设试点，优化布局推进产教融合城市。不难看出，政府试图通过以上政策，有序推进我国职业教育国际影响力和竞争力。
3.环境面政策工具
环境面五种子政策工具的使用频次有明显的差异：目标规划（10.86%）>法规管制（4.15%）>策略性措施（3.19%）>金融支持（2.24%）>税收优惠（1.92%）。
“目标规划”使用频率最高，表明政策制定者非常重视对要达成的目标做总体规划，为职业教育产教融合提供良好的集群环境。究其原因，由于前期整体规划不足，导致多地区校企合作或兴建职教集团时，出现了定位不准确、办学目标不清晰，盲目追求规模，对成员不加审核等诸多问题，加剧了组织模式高度同构性和组织绩效不确定性问题。为确保各类职教资源自由流动，避免同质化竞争，形成区域职业教育发展特色，近年来政策制定者逐步重视战略规划的功能。2019年《国家职业教育改革实施方案》就指出，要培育数以万计的产教融合型企业，推动建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地……这表明产教融合政策的设计目标，不仅仅是促进单一性人员或机构交流，还表现为集学生交流、人才培养和技术创新为一体的战略性目标，以及伴随区域经济变化不断调整的综合性创新目标。
“法规管制”和“策略性措施”占比不高，需引起政策制定者注意。特别是，从法律上规范诸如职教集团办学性质，明晰主体法律地位，厘清办学主体间权责关系，应是当务之急。比如，由于校企合作中办学边界模糊，不具有独立的法人资格，在法律层面上难以界定各成员之间关系，利益相关者并未因加入合作而改变人、财、物等隶属关系，这极大限制了主体间利益划分与责任监管。这要求，未来政策制定要着重考虑协助政府、学校和企业建立边界清晰的产权制度，重点从利益分配、约束监督和退出机制来制定相关策略。
在资金投入相对较多的背景下，“金融支持”和“税收优惠”占比低，2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》提出要落实财税用地等政策，支持职业教育发展和企业参与办学。这说明政府对产教融合的支持大都停留在“输血式”支持，尚未形成较为完善的社会奖励制度。这也需政策制定者予以重视。
（三）累计变化分析
利用可视化图形显示2010-2019年三大类政策工具15项子政策工具，近十年的有效累计使用量分布情况。如图3所示，圆圈大小代表政策工具随年份变化的有效累计使用量，反映出政策工具的强弱变化。从总体看，每项政策工具的使用频次都在随着时间变化而逐步加强。
图4展示了2010-2019年三大类政策工具有效累计使用比例的变化。近十年，供给面政策工具呈上升趋势，需求面政策工具先上升后趋于稳定，环境面政策工具作用下降。
四、研究结论与政策建议
（一）研究结论
通过分析2010-2019年69份313条高等职业教育产教融合政策条款，发现在国家层面颁布促进产教融合政策工具体系中，供给面政策工具占据主导地位，需求面政策工具功能彰显，环境面政策工具作用稳定。供给面政策工具主要从资金投入、人才机制、组织领导、基础设施、公共服务等方面来推动产教融合，能较好地嵌入到现有制度框架中，可操作性强，实施效果好，政策使用比例最高。需求面政策工具如对外措施、校企合作、鼓励引导、示范工程、就业服务，组合形式较为灵活且多样，有效拉动了校企合作积极性，极大降低了制度交易成本，政策使用比例次之。相比而言，环境面工具借助目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制和策略性措施，促使产教融合政策理念扩展到社会多部门，扩大了政策理念转化为实际行动的影响力，但使用频次较低。
总体来看，3类政策工具构成了相互贯通、相互协调、相互促进的政策体系，促进了我国高等职业教育和行业企业的相互融合，但这与高质量发展目标尚有差距。3类政策工具还有优化空间，以下3个方面问题仍需重点关注：
1.供给面政策工具投入长、压力大
在供给面政策工具中，人才机制15.34%、基础设施10.22%、组织领导7.67%、资金投入6.71%、公共服务3.19%。可以看出，供给面政策工具追求加大对产教融合前人力、财力、物力的投入，如资金投入、人才机制保障、基础设施建设，使得人财物的投入成本极高，易造成政府压力过大。并且，对于产教融合过程中的组织领导作用未能充分发挥，虽然政府组织能力较强，但是领导力量、部门间协调方式、执行手段呈现“倒金字塔”状，对于繁重的执行任务，基层职业教育配套部门很难按时按质按量完成。此外，对于产教融合的“一站式”服务，特别是事后服务，更是显得微不足道。然而，职业教育产教融合因其教育模式的特殊性以及民众对职业教育的传统观念，相对于普通教育和生产模式，对政府提供公共服务帮助的需求更大，若后续服务不到位，职业教育产教融合的发展将困难重重，导致其他政策的价值无法充分体现，政策统筹推进效果稍显不足。同时，该政策工具缺乏针对性，忽视了多元主体在技术、资本、人员合作的差异性需求，容易造成资源结构性浪费，限制了产教融合主体进行产教融合方式的选择空间，技术创新动力不足。
2.需求面政策工具引导多、示范少
在需求面政策工具中，相较于13.10%校企合作、7.03%鼓励引导、6.07%就业服务，仅占3.51%示范工程政策工具的使用稍显不足，即政府较注重与企业合作和引导市场来扩大市场需求，但未对建立示范单位为其他单位提供发展目标的措施给予相同的重视。需求面政策工具“重引导、轻示范”，其作用发挥提升空间较大。目前我国职业教育产教融合需求面政策工具对一些制度文化建设较为被动，如企业参与产教融合、潜在教育对象选择职业院校、教育对象选择企业等，主要包括以下几个方面：一是企业参与校企合作意识有待加强，企业自愿性方式降低政府投入成本与执行成本效果不明显。因此，政府较为重视引导企业主动参与产教融合，进行校企合作。二是示范工程建设能力较弱，当前我国进行校企合作的主体，特别是符合条件的企业，受数量、规模、自身管理能力等因素的影响，导致探索职业教育产教融合实施道路的示范工程较少，示范工程在宣传和扩大需求方面作用不明显。三是职业教育学生缺乏认同感，潜在教育对象对参与产教融合的职业院校缺乏认同感，教育对象对参与产教融合的企业缺乏认同感，因此，政府通过为学生提供就业服务来扩大需求就显得尤为重要。
3.环境面政策工具执行力不足与落地难
在环境面政策工具中，目标规划占比10.86%，但法规管制与策略性措施占比分别为4.15%、3.19%，金融支持与税收优惠分别仅占到2.24%、1.92%，表明国家在发展职业教育的过程中，偏向制定长期的目标规划政策，具体执行策略较少。显而易见，环境面政策工具存在自身设计及执行力不足等问题，导致政策的执行效果大打折扣。主要体现在：第一，产教融合政策制度和保障措施不完善，难以达到政策执行预期效果。如，新的现代学徒制办学模式，却因政策支持不足，并没有在院校进行广泛推广应用。第二，该政策工具缺乏统筹性和协调性，难以充分发挥政策作用。目标规划和法规管制、策略性措施是紧密联系的，前者是后两者的基础，后两者是前者的实现保障，但是因为目标规划多，法规管制和策略性措施少，致使法规管制和策略性措施无法完全实现职业教育产教融合的目标。第三，市场主体尚未发育成熟，难以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。2019年4月，国家发展改革委员会、教育部才印发《建设产教融合型企业实施办法（试行）》，并对准入企业限有六项基本条件。可见，我国职业教育产教融合市场尚处于起步阶段，并未完全形成自由的产教融合竞争市场。此外，政策工具缺乏激励也会影响产教融合的实现。比如税种、税基、税率、补贴等方面的条款明显不足，难以激励企业主动寻求合作。就激励效果而言，税收优惠和金融支持能够吸引社会资本进入产教融合的行列，为校企合作提供积极有利的政策保护空间。
（二）政策建议
恰当的政策工具或政策工具组合,有助于推动中央和地方政府职业教育产教融合政策的落实、落细。目前我国产教融合政策工具的运用较为合理，但仍有改进的空间。为此，提出以下建议进一步优化政策工具配置。
1.完善供给面政策工具，提升精准度
一是有针对性地投入人力、财力、物力，使该类工具更加合理、有效地应用于职业教育产教融合，降低事前投入成本。例如，对于财大物多的企业，政府应多关注其人才队伍水平，为其培养人才；对于资源较为匮乏的中小企业，政府应首先支持其财力，对其进行资金投入。二是修正事中组织领导的缺陷。这要求，政府相关部门要主动作为，真正建立边界清晰的产权制度，重点明确利益分配、约束监督和退出机制。主动协商有关主管部门，对校企在资源组建、变更、撤销、管理开展分类指导。实行备案制和年度报告制，强化动态管理，优胜劣汰。依法依规落实办学自主权，合理划分办学主体所投入的资本和股权，以及由此产生的产权关系。完善进入和退出机制，提高合作主体间的违约成本。三是提高后期服务和加大末端监管力度。划清部门边界，完善协作机制是职业教育产教融合工作顺利进行的必要之举。加强协作深度，强化部门在政策制定与实施过程中的责任意识，采取联合行文、联席会议等方式激发部门参与政策商讨制定的积极性，深化部门间协同合作。落实各机构责任，明确责任主体和相关部门，形成“主要机构牵头、相关机构积极配合、多方机构参与献策”监督控制结构，加强部门资源的深度开发与利用，形成合力。
2.拓展需求面政策工具，增强示范性
一是探索宣传产教融合的新方法和企业参与产教融合的新途径，增强企业参与产教融合的意识，并加大引导、资源融通、供需平衡、利益融合等，提高产业主体和教育主体参与的积极性，平衡政、产、教三方的力量，维持产教双方高积极性状态，深化产教融合。例如，依托网络平台、利用新媒体加快信息传播速度，提升网络影响力和信息时效性。二是政府应鼓励试点城市的探索，在试点城市及其所在省域内打造一批区域特色鲜明的产教融合型行业，建立产教融合型企业制度，为产教融合城市提供实践经验。以项目为核心激发企业积极性，通过品牌输出来组建地区技术创新小组、提供专利咨询和信息中介服务等，打破部门和行业界限，实现互惠共利。三是提高受教育者的认同感，在提供就业服务，解决教育对象就业问题的同时，更要从源头上提升教育对象的认同感，把握受教育者思想底线，做到“要什么”、“教什么”，使教育对象感到“真解渴”。
3.强化环境面政策工具，提高执行力
强化环境面政策工具的配置运用，激励市场扩大该政策工具的使用范围，从而发挥环境面政策工具的创新激励作用。环境面政策工具为实现产教融合目标，改善外部条件的重要前提是科学合理的制度设计。为此，必须把优化环境面政策工具自身制度设计作为出发点，主要从以下几方面着手：第一，不断完善环境面政策工具体系结构，并创新税种、补贴等具体的环境面政策工具，继续落实财税用地等组合式激励政策体系。进一步明确各政策工具实施的边界，协调统一各具体政策工具，从而规避“政策打架”，提升环境面政策工具促进产教融合发展的体系功能。第二，优化环境面政策具体手段的制度设计，例如在职业教育免学费和国家助学金政策的同时，加大产教融合的金融支持和税收优惠等。此外，还应通过完善内部市场，建立有效的市场机制，把数以万计的产教融合型企业打造成为支撑高质量发展的市场主体，从而使“创新动力从哪来”、“创新科技成果到哪去”问题得以解决。
