一PPP的内涵与模式
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作伙伴关系，是指为了完成某个公共事业项目的投资、建设和运营，政府同私人部门之间形成的相互合作关系。根据我国实际，应将PPP进一步扩充为政府同一切社会资本（包括国有企业、外资企业、民营企业等各种类型资本）之间相互合作完成某个公共项目的一种融资方式。PPP的主要优点包括：一是能够引入社会资本，扩大基础设施投资，减轻政府投资压力，增加公共服务的供给；二是通过发挥社会资本的专业管理和创新能力等优势，能够提高建设效率和服务质量；三是在政府与社会资本之间分担风险，最大化发挥各自风险规避优势，实现整体风险最小化。
（一）PPP的基本特征
第一，PPP是一种政府与社会资本的长期合作关系
PPP项目的合同期限一般是根据项目的寿命、投资回收期等因素来确定的，考虑到基础设施寿命和投资回收期一般都较长，因此PPP合同期限通常较长，可达20～30年，甚至50年。
第二，在PPP合作中，政府和社会资本分工明确
在PPP模式下，社会资本全资或部分控制（视政府是否参股而定）的项目公司负责项目的设计、融资、建设、运营、管理和维护，而政府部门的主要角色则是监管者和合作者，政府不再直接参与微观事务管理，主要负责发展战略制定、市场秩序监管、项目绩效评估等，通过政府和社会资本共同合作，确保基础设施提供的公共服务高质高效。
第三，政府和社会资本合作关系灵活多样
政府和社会资本之间的合作关系可以分为横向合作关系和纵向合作关系两类（如图1所示），其中横向合作关系主要是指政府资本同社会资本共同投资入股项目公司，从而形成的政府与社会资本合作关系；纵向合作关系是指某个社会资本独资或不同社会资本共同出资成立项目公司，政府授予项目公司特许经营权，从而形成的合作关系，根据具体运作方式的不同，又可分为BOT、BOO、TOT、ROT等模式。
（二）PPP的主要操作模式分类
按照政府和社会资本之间的合作方式可将PPP分为三类，即政府同企业共同出资、政府授权社会资本单独出资并拥有项目所有权、政府授权社会资本单独出资但不拥有项目所有权，具体见表1。
表1 PPP操作模式的分类
序号
分类方式
说明
1
政企共同出资
由政府或代表政府的机构与社会资本共同出资成立项目公司，拥有项目所有权，并负责项目的融资、建设、运营等
2
政府特许社会资本单独出资经营
社会资本拥有项目所有权
主要操作方式为BOO（建设-拥有-运营）。经政府授权，社会资本投资、建设并拥有和运营某公共设施，在政府同社会资本所签订的合同中明确保证公益性的约束条款，运营过程受政府监督。
3
社会资本不拥有项目所有权
主要操作方式为BOT（建设-运营-转让）、TOT（转让-运营-转让）等。政府赋予社会资本特许经营权，负责工程融资、建设、运营等，项目公司依靠所提供公共服务的收费及相关政府补贴取得收益，特许经营期满后将设施移交给政府。
（三）一般运作流程
虽然PPP有多种运作模式，但完成一个PPP项目一般包括3个阶段，即项目准备阶段、招标阶段和实施阶段。项目准备阶段包括项目选择、确定PPP模式、项目立项、招标准备等；招标阶段包括准备招标文件、评出候选中标者、详细谈判、签订合同等；实施阶段包括项目融资、项目建设、项目运营和移交等。具体见图2所示。
二PPP有关政策分析
十八届三中全会明确提出允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，之后国务院、国家发改委和财政部等先后出台了系列政策文件（见表2），建立了较为全面的PPP项目运作规范。
（一）PPP模式可广泛应用于基础设施建设领域，多数水利项目适用
表2 PPP有关政策文件
发布时间
发布单位
文件名称
2014年11月
国务院
国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）
2015年4月
国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行
基础设施和公用事业特许经营管理办法（发展改革委令2015年第25号）
2015年5月
国务院办公厅转发财政部发展发改委人民银行
《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号）
2014年9月
财政部
关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）
2014年11月
财政部
关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）
2014年12月
国家发改委
国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资〔2014〕2724号）
2014年12月
财政部
财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知（财库〔2014〕215号）
2015年3月
国家发改委、财政部、水利部
关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见（发改农经〔2015〕488号）
2015年4月
财政部
关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号）
（二）拟采用PPP方式需编制PPP项目实施方案，经有关部门严格审查、审定后方可实施
政府有关行业主管部门或政府授权部门可根据经济社会发展需求，或者社会组织的项目建议，开展项目采用PPP方式的可行性研究，提出PPP项目实施方案，在方案中明确项目概况、投资回报测算、可行性分析、运作方式、对社会资本的条件要求及选择方式、政府承诺和保障、社会资本退出方式等内容。实施方案经发改、财政、规划、国土、环保、水利等相关部门审查后报本级政府或其授权部门审定，审定后明确项目实施机构，由项目实施机构负责项目具体实施工作。
（三）PPP项目选择社会资本时应当通过招标、竞争性谈判等方式公开选择
为了规范PPP项目实施过程中社会资本的选择流程，财政部专门出台了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。主要环节包括资格预审、确认采购方式、发布采购公告、现场考察或答疑会、评审、确认谈判、结果公示、中标或成交结果公告、签订合同等。采购工作可由项目实施机构直接负责或委托政府采购代理机构办理。
（四）社会资本可通过使用者付费、政府股权收益让渡、政府补助、政府赋予相关的其他开发经营权益等方式实现收益
项目运营可通过向用户收费等方式取得收益，无法通过使用者付费产生收益的或者收费不足以覆盖成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，或者授予社会资本PPP项目相关的其他开发经营权益。政府可在合作协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容做出承诺，但不得承诺固定投资回报。PPP项目争端解决微信公众号持续关注PPP项目热点问题。
（五）政府应当在项目选择、社会资本收益取得、公共利益维护、绩效评估等方面加强管理
政府在PPP项目中的主要职责包括：科学评估项目采用PPP模式的必要性与可行性，建立项目库，及时向社会公开有关项目需求信息，确保社会资本选择过程的公开、公平、公正。按照约定提供必要的政府补贴，履行各项政府承诺，为项目建设运营建立良好的外部环境。严格按照有关法律法规要求对项目进行监管，保障公共利益。及时跟踪评估项目绩效，并根据绩效评价结果，及时调整项目价格和补贴措施。
三水利行业运用PPP模式的方式选择
一般认为，投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、具有一定市场化程度的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。当前，大规模水利建设正在推进，仅靠政府财政投入无法满足建设资金需求，此外水利行业长期存在的运行管护水平不高等问题也亟待解决，引入社会资本是解决这两个问题的重要手段，政府有较强烈的需求。同时，水利产品和服务有着稳定可靠的社会需求，政府扶持力度较大，若收益水平能够达到一定要求，将是社会资本乐于进入的优质领域。水利工程项目一般的政府和社会资本合作模式如图3。
（一）政府和社会资本共同出资：适用于部分规模较大、投资回收期长，或受益群体明确的准公益性工程
对于骨干水源工程、引调水工程和灌区工程等准公益性项目，由于投资规模较大、投资回报率较低、成本回收期较长等原因，难以吸引到社会资本单独出资完成工程投资，因此可采取政府与社会资本共同出资的方式，这种方式可进一步细分为三种：一是政府和社会资本共同出资成立项目法人；二是社会资本仅出资参与工程中经营性较强的一部分，其他部分由政府出资；三是由政府负责骨干工程建设及运营，受益群体共同出资组成股份公司作为项目公司负责田间和配套工程建设运行。
（二）政府授权社会资本通过BOT、TOT等方式建设运营项目：适用于通过水价调整等措施能够实现合理投资收益的部分准公益性项目
对于通过一定措施可以利用使用者付费实现合理投资回报的准公益性工程，可以采用BOT、TOT等方式吸引社会资本进入。
（三）政府授权社会资本通过BOO等方式建设运营项目：适应于经营性水利项目
经营性项目主要包括水电项目、城市及工业区供水项目等。由于项目自身收益较高且能持续稳定，对社会资本具有较强吸引力，因此政府应向社会资本完全放开经营性水利项目市场，政府资金少介入或不介入，政府通过授予特许经营权的方式，运推动社会资本进入本类项目领域。
（四）通过政府购买服务的方式吸引社会资本参与项目建设运营：适用于公益性水利项目
公益性项目主要包括防洪、除涝、生态工程项目等。此类项目一般社会效益明显、直接经济效益低，具有明显的公共产品特征。
四政策建议
（一）出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南，为社会资本投资水利项目提供指引
尽管国务院与有关部委已经出台系列文件，但是考虑到水利项目具有明显的行业特征，有必要进一步出台水利行业政府与社会资本合作模式操作指南，为社会资本进入水利领域提供更为明确的政策依据。指南中应明确水利行业政府与社会资本合作项目的实施主体、项目范围、操作模式、资质要求、选择流程、绩效评价、退出机制等一般性要求，还应面对不同水利工程项目的具体特点提出针对性的操作要求。
（二）加快水利市场化改革，为社会资本获取合理收益创造条件
建立市场导向的水价形成机制，对于促进节约用水、保障水利工程良性运行都具有重要意义，同时也是吸引社会资本投入水利行业的重要条件。因此应抓紧推动水价形成机制改革，形成能够反映供求状况和资源稀缺程度并给予供水企业合理回报的水价体系。同时，应建立水资源资产核算制度和水权交易制度，加快推进水权确权，允许企业和个人开展水权交易，允许利用水资源资产进行抵押，为社会资本进入水利行业创造更好条件。
（三）推动社会资本介入水利工程前期工作
长期以来，我国水利项目从规划、立项、建设、运营等环节都是由政府主导，如果仅仅推动社会资本进入水利工程的建设和运营等环节，而立项过程中的勘察设计等环节仍然由政府水利部门组织操办，难以令社会资本放心介入。因此，应当推动水利工程前期工作机制改革，对于拟由社会资本投资组建项目法人的项目，应由社会资本组织选择有资质的勘察设计企业，政府负责组织做好相关勘察设计成果的审查把关，实现吸引社会资本投资和保障工程质量的双重目的。
（摘自2015年《参阅报告》第14期-总第405期）
