摘要：建设新型农村社区是城乡一体化的关键举措，建设新型农村社区条件成熟，恰逢其时。资金是社区建设和运行的血液，是社区建设和运行的基本支撑力量。沛县强力推进“三棚扩张、三园提升、三大合作”，增加农民收入，引导农民建设自己的新房；大力发展土地型经济、“三棚”经济、服务型经济和物业经济，增加村集体收入，用于公共服务的支出；以财政投入为主，农民自主投入及社会捐助为辅，用作公共基础设施和公共服务设施的建设。新型农村社区建设贯穿始终的是建设方式问题，沛县以栖山镇胡楼村为代表，在实施村庄建设和农村社会建设的“双轮驱动”方面作了有益的探索和实践：通过农民自主建社区，走出了一条新型社会建设之路，即协商民主下的村民自治。“胡楼实践”创造了“造价很低、村民满意、干群和谐、宜居幸福”的新社区建设典范，具有推广意义。
关键词：新型农村社区；建设资金；建设方式；胡楼实践；农民自主
近年来，江苏省沛县把推进新型农村社区建设作为统筹城乡发展、改变城乡二元结构的重中之重，按照居住社区化、环境生态化、产业园区化、岗位职业化、管理科学化的思路，坚持“政府引导、农民自建、社会共助”的建设路径，引导农民自己动手建成了一批“民富、村强、貌美、居安”的新型农村社区。截至2011年12月，全县共创建省级新农村建设示范村3个、省级环境综合整治先进村10个、市级新农村建设示范村36个、市级环境综合整治村92个，连年获得徐州市“新农村建设综合考核一等奖”、徐州市“农业农村工作创新奖”。2011年沛县成为徐州市唯一一家列入江苏省首批“村庄建设与环境整治”的试点县，以此为契机，胡楼、任庄、草庙、陈油坊、马元、袁圩子、潘阁、姚楼等8个新型农村社区建设的试点工作正在快速推进，2012年1月又荣获“江苏省农业农村政策创新奖”，沛县新型农村社区建设初显成效。
一、建设新型农村社区是城乡一体化的关键举措
（一）新型农村社区与传统村落的区别
新型农村社区是指由聚居在一定地域范围内的农村居民所组成的社会生活共同体。所谓“新型”，是较传统村落而言的。新型农村社区既保持农村的田园风光，又有别于“布点散、面积大、标准低”的传统居住方式（见表1）。
表1 传统村落与新型农村社区的区别
传统村落
农村新型社区
布局
分散、无序。
集中、有序。
占地
户均村体面积（村体总面积除以总户数）大，近年空心村现象严重。
户均村体面积小。
居住
居住散漫，缺少基础设施配套；邻里之间因房屋的高低宽窄不一导致不和的情况占农户间矛盾总数的一多半。
居住紧凑，基础设施配套齐全；村庄融合，社区化管理。
环境
近年村内坑塘乱丢垃圾，“脏乱差”现象严重。
环境优美，生态良好。
功能
服务功能较弱。
服务和管理功能都较强。
新型农村社区与传统村落也有很多相同之处。地理风貌上都是农村，都具有田园风光；都是农民参与各种社会生活的基本场所；农村居民仍是农村社区的主体；血亲、姻亲、邻里关系仍是农村社区和村落的联系纽带，邻里关系也是农村社区和村落中重要的人际关系。
（二）建设新型农村社区是城乡一体化的关键举措
城乡一体化到底怎么化？十二五规划提出，“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。”即，在基础设施、公共服务、社会管理等方面搞城乡一体化。城乡一体化的落脚点在哪里？基础设施、公共服务、社会管理等方面的一体化，需要在农民群众生活的家园——新型农村社区上实施。所以城乡一体化的重要落脚点在于建设新型农村社区。建设新型农村社区既能解决农村的硬件建设——盖房修路、建公共服务设施、搞绿化美化等，还能解决农村的软件建设——以“村民自治”为核心内容的农村社会建设和管理。建设新型农村社区是城乡一体化的关键举措。
（三）建设新型农村社区恰逢其时
建设新型农村社区恰逢其时。苏北农民20世纪八九十年代建设的一层砖木瓦房，经过二十多年后，农民的第二轮新房建设高潮已经来临，——农民有需求；农民收入的增加、农户经济实力的增强，农民改善居住生活条件、农民有钱就建房是多少年来不争的事实，——农民有能力；及时规划，引导农民自己动手建设美好家园，——政府有责任；2011年10月，江苏全省启动“美好城乡建设行动”，也为新型农村社区建设提供了良好的契机，——政府有举措。新型农村社区建设条件成熟，恰逢其时，政府应适时引导，时机不容错过。
二、新型农村社区的建设资金问题
新型农村社区建设首当其冲的是资金问题。资金是社区建设和运行的血液，是社区建设和运行的基本支撑力量。沛县新型农村社区建设的资金来源和用途，主要有三种：一是农民收入增加，建设自己的新房；二是村集体收入增加，用于绿化管养、卫生保洁、文明宣教、民事调解、治安联防等公共服务的支出；三是社会共助的资金，用作水电路等公共基础设施和医疗教育等公共服务设施的建设。三种资金来源都不可缺，其中，增加农民收入、增加村集体收入是增强社区自身造血功能的根本举措。
（一）社区建设的根本源泉：农民收入增加
沛县把加快发展现代农业、大力发展园区化农业，作为促进农民就业、增加农民收入的关键环节，强力推进“三棚扩张、三园提升、三大合作”，以“政策推动、服务带动、投入拉动”三动机制保障落实，扩大农业产业化经营规模，实现农民持续稳定增收。2011年，沛县农村居民人均纯收入突破10000元、达到10001元，比2010年增长19.4%。农民收入的持续增加，为新型农村社区建设中最主要的资金投入项目——农民新居的建设，奠定了基础。
1.“三棚扩张”——构筑农民增收平台。沛县以菜棚、鸭棚、菌棚“三棚”建设为重点，发展三棚奔小康，加速推进设施农业规模扩张。目前，全县“三棚”设施农业发展到26万亩以上，吸纳农民工20万余人，高效规模农业覆盖率达65%，成为全国肉鸭养殖第一县，江苏特菜第一县。
2.“三园提升”——打造农民增收引擎。在推进“三棚”建设、发展高效规模农业的实践中，沛县坚持用工业化的理念、产业化的模式，着力建设现代农业示范园、农产品加工产业园、农产品物流园，全面提升农业产业化水平。
3.“三大合作”——破解农民增收难题。沛县大力发展农村土地股份合作、农民专业合作、资金互助合作“三大合作”组织，着力破解农民增收难题。
（二）公共服务支出的主要来源：集体收入增加
在政府扶持下，沛县大力发展土地型经济、“三棚”经济、服务型经济和物业经济，村集体经济发展取得明显成效。2011年全年，全县 15个镇的涉农村居实现集体经营性收入6805万元，比去年增加2055万元，增长43.26%，增幅居徐州市六县之首。全县村级用于改善民生、提供服务、社会管理、环境保洁等公益性支出达2000万元，改善了农民群众的生产生活条件，加快了新型农村社区建设的步伐。
（三）公共设施建设资金的来源：财政投入为主，农民自主投入及社会捐助为辅
2011年，沛县用于新型农村社区建设的省专项奖补资金、县财政配套资金和整合的涉农资金各占1/3，总数达亿元。农民对农村公共设施自主投入的实现形式主要是一事一议。2011年，沛县从农民需要、农村实际出发，与新型农村社区规划相衔接，一事一议财政奖补工作取得明显成效。
三、新型农村社区的建设方式问题
新型农村社区建设贯穿始终的是建设方式问题。新型农村社区的建设方式，是以农民为主体、引导农民自主建设，还是替民做主、强迫农民被动迁移，这是关乎社区建设成败的又一关键。沛县以栖山镇胡楼村为代表，在实施村庄建设和农村社会建设的“双轮驱动”方面作了有益的探索和实践：通过农民自主建社区，走出了一条新型社会建设之路，即协商民主下的村民自治。“胡楼实践”创造了“造价很低、村民满意、干群和谐、宜居幸福”的新社区建设典范。
（一）动因：改造环境，改变体制
建新的动力。日益变差的旧村软硬环境是农民迁居建新社区的内生动力，稀缺的土地资源成为政府引导农民迁居的外生力量。
自主的原因。一是沛县坚持“政府引导、农民自建、社会共助”的新型农村社区建设实施路径，放手发动群众，让农民自主；二是农民要求自主，“大家的事情大家办，农村工程农民建”成为胡楼村农户的共识，村两委、党员、村民代表和村民全过程协同参与新社区的建设。
（二）过程：全民参与，全程自主
1.自主选房型。胡楼村民先期建设了“两层楼房+一个小院”的户型。后来根据生产生活实际需求，又自主建设了“1+2新农居”的新户型，农户对“1+2新农居”十分认可和欢迎（见《半月谈》2011年第3期的报道）。
2.自主调地。建设新社区肯定要占用土地，胡楼村民并没有出钱购地，因为占用的土地都是本集体村民的，村民商议，可以把建新用地与将来复垦的旧村土地进行调节置换。
3.自主拆建。胡楼村民自2009年元月1日起，必须先拆旧房、后建新房。不但避免了“建新难拆旧”的难题；而且，先拆后建，旧料还可重复利用，能够节省一大笔资金。两年来，共拆旧300多户，腾出旧村土地300多亩，复垦后建设了高收益的木耳大棚，取得了很好的效果。农民新居的建设，一直沿用2006年以来清包给施工队的办法。“1+2新农居”一栋楼的16家农户联合把新房的建造工作清包给本村的施工队，农民是甲方，施工队按照农民的意愿进行施工。
4.自主理财。建房款的使用是农户最为敏感、最为关心的事情。如何理财，把钱花在刀刃上？农民充分发挥智慧。选人。一栋楼的16户充分协商讨论，选出其中两名代表，一名负责购料，一名负责收料和看料。两名代表也有劳动报酬，16户给他们按日记工，支付工钱，每人25元/日（2011年增加到30元/日）。管账。每户预先拿出4万元交到村里群众最信得过的两位老党员手里，一位管账，另一位管钱。两位老党员被聘请坐镇村委会，常年为乡亲们服务，发挥余热，由村委会支付每人每天13.3元的辛苦费。购料者从两位老党员处签字支取购料款，购料票据一式三联，管账、管钱、购料者各执一联。工程结束后，每栋楼的建筑费用清单和各户结账清单，一式17份（其中1份村委会存档备案），发放到16家农户手中，各家各户清清楚楚，心如明镜。管物。农户商定，所用的钢筋、水泥等建材一律购买正规厂家、相应型号的合格品。购料者货比三家，挑质量过关、价格合理的建材购买。由于批量购料，使得房料价格较低，减少了交易和运输成本。2010年，胡楼村农民自建的160平方米的“1+2新农居”，每户只占0.16亩宅基地，总造价5万多元（由于物价上升，2011年造价为6万余元）。“1+2新农居”在胡楼村收到了造价低、质量高的效果。
5.村集体项目也自建。农民在自建新房（为私人物品）时，属于公共物品的村集体项目（主要包括水电路等公共基础设施，活动广场、卫生室、幼儿园、超市、村综合服务中心等服务设施）也在同步建设。村集体项目也实行协商民主的自主建设机制，具体为：村两委负责村集体工程的领导和协调，由老党员和村民代表组成的“项目理事会”，全权负责项目的实施、民主理财和监督全过程，根据建设计划，清包给施工队（工人多是本村村民）进行施工。村集体项目由政府、机关部门、企业、社会团体、社会贤达等共同出资，自建的权益归村集体所有。
6.自主管理。农民入住新社区后，由村两委提议，村民代表商议决议，筹建了由农民自己组成的绿化管养、卫生保洁、文明宣教（村文艺队）、民事调解（和事佬协会）、治安联防五支队伍。
（三）胡楼新型农村社区建设形成了主动自主、阳光操作的特色
胡楼新型农村社区的建设，变农民被动“上楼”为村民自主“建楼”；变政府“包办、命令”为政府“引导、扶持”；变长官意志“一言堂”为广大干群“群言堂”；变财政“铺张浪费”为“勤俭持家”；变过程“暗箱操作”为“阳光操作”。
（四）胡楼新型农村社区建设取得了良好绩效
多方受益，各方和谐。已迁居的村民受益最多，村民增加了收入。村干部赢得广大老百姓的好口碑，农村基层党组织执政能力大大增强。村集体也受益，增强了村集体“统”的功能，村集体增加了农业生产用地，有了可持续收入。农民自主带来了胡楼新村各方面的和谐共融。
四、启示与建议
（一）沛县新型农村社区建设的启示
1.建设新型农村社区要有产业作支撑。产业发展，进而增加农民收入和村集体收入，是增强新型农村社区自身造血功能的根本举措。沛县现代农业的大力发展奠定了新型农村社区建设的产业基础。
2.建设新型农村社区要有好的带头人。新型农村社区建设是一项复杂的系统性工程，涉及全村人，涉及方方面面，工程面广量大，非常需要全身心为广大农户服务的带头人。好的带头人对于提高社区党组织的战斗力、凝聚力和创造力，对于新型农村社区建设的顺利推进具有极其重要的作用。
3.建设新型农村社区要有好的推进机制。沛县胡楼村探索出来的“协商民主下的村民自治”机制，具有非常值得推广的样本意义。其精髓就是：让农民当家做主，让农民自己管理自己，干部从中引导、协调和服务。2011年江苏全省开始进行“美好城乡建设行动”。如果把协商民主下的村民自治贯彻到乡村建设的每一个环节，将会达到“花小钱、办大事”的效果，“美好城乡建设行动”也将会收到事半功倍的成效。“胡楼实践”对于“美好城乡建设行动”具有很强的借鉴意义，可因地制宜地推广。
（二）关于新型农村社区建设的建议
沛县新型农村社区建设取得了一些较为成功的经验，但还有许多方面需要努力探索和创新，还有一些难题亟待破解。
1.实施渐进式搬迁与建设。农民拆旧房、建新房改善居住条件是一个渐进式过程，这是农村发展的客观规律之一。一刀切的、拔苗助长的运动式拆迁，不符合农村实际，极容易引起各种矛盾。而且，急于拆旧建新的周期越短，拆迁和建设的成本越高。具体建议为：借用土地指标，较长时限内归还（一般不超过3年）；变即时搬迁为逐渐搬迁。在具体计划和实施过程中，政府要依据实际情况，分年度制定出旧村拆迁复垦的考核指标。
2.正确使用新型农村社区的规划建设区土地。提倡使用“滚动”法，建议对于规划建设区农户的旧房拆除进行适当补助。慎重使用“置换”法和“置换+滚动”法。如果使用“置换”法或“置换+滚动”法，在严格审批的前提下，需要上级有关部门给予新型农村社区一定的用地指标，一般地，旧村腾退地的30%足够新型农村社区的建设用地之需，因此建议：上级有关部门对一个将建的新型农村社区进行旧村腾退地数量的评估，根据评估，给予30%的用地指标，并且规定，要在一定时限（最迟3年）内归还这个用地指标
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