高新区托管体制下乡镇转型发展的思路与对策
－－以八鱼镇为例
林建斌 八鱼镇人民政府 721013
近几年，随着宝鸡百万人口大城市建设“东扩南移”步伐加快，高新区东区开发建设强势推进。八鱼镇作为高新区二期发展的主要承载区，镇域经济社会发展正处于一个重要的转型时期，既面临战略机遇期，又遇到矛盾凸显期。一方面，区位比较优势逐步显现，基础设施配套不断完善，工业商业发展潜力急剧提升，镇域经济社会发展面临着最佳历史机遇期；另一方面，土地征用、开发建设、利益分配等矛盾难以调和，经济发展与社会管理问题日益突出。尤其是自2010年高新区托管乡镇体制运行之后，六镇如何有效借助高新区良好机制平台，加快科学转型，突出发展至上，走城镇化富民之路，已成为当前宝鸡高新区产业发展、技术创新、开发建设之外的另一项重要课题和统筹城乡和谐发展的主要任务。
目前，制约八鱼镇发展的突出问题主要有：一是因土地征地、项目建设引发的土地收益理想与现实的差距，上级统筹与群众参与的分歧，集体资产额外收益长期积累要求与村民及时分配需求的不协调，经济快速发展与失地农民就业需求、社会保障水平不对称等多种利益交织，矛盾难以调和；二是平原村虽有较好区位条件，但因镇级经济发展管理权限缺乏，没有城镇的规划和发展的载体，战略定位不清，发展方向不明，活力不强，区域产值贡献率低；三是塬区村、后山村因为基础设施不够完善，政策引导与配套能力弱，农业产业集中程度低，虽有部分特色优势产业，但独立的产业市场链条尚未形成，经济后劲不足，与平原村相比差距悬殊；四是综治维稳信访、农林水牧、劳保民政计生等社会管理问题多，条线分割很大，要素配置不合理，人财物资源重复投入大，整个社会的管理效率和行政效率比较低；五是部分干部思想固步自封，循规蹈矩，开拓创新性不强。重管理，轻服务，强具体事务，弱综合协调，只顾眼前利益，不看长远收益。这些问题从中长期看，涉及面多，解决起来颇为零碎，但其核心问题在于加快乡镇的转型发展，根本任务是强力推进城市化城镇化建设，促进产业结构调整升级，提高居民收入，实现城乡共同发展。重点在以下方面调整转型思路。
一、战略定位上：由传统城乡结合部向城市新区中心镇转型
八鱼镇，地处原宝鸡市渭滨区东大门，与西邻马营镇相比，产业以传统农业生产和部分城市边缘商品零售交易为主，人流物流主要集中在渭滨大道镇政府横向1公里范围内，是一个标准的城乡结合部区域。从2006年开始，随着高新大道二期贯通，部分工业企业和学校等项目陆续布局，产业辐射能力显著增强，流动人口日益增多，区位优势与产业发展环境已发生了根本性转变。2012年，高新区管委会行政办公场所的搬迁，这里将成为宝鸡高新区新的区域政治、经济、文化中心。因此，在战略上应该进行重新定位，要剔除农业乡镇、城乡交错带的传统印象，突出城市新区中心镇建设发展定位。加快实现传统社会向现代社会转型，农业文明向城市文明、工业文明迈进。
城市中心镇的定位：以钛及钛合金材料等有色金属加工为龙头，机床工具、铁路接触网零部件、建筑包装材料配套生产为支柱的工业强镇；以大型住宅小区、学校市场、餐饮娱乐休闲为支柱的商业中心镇；以小型轿车及其零部件、装潢装饰品销售、维修、仓储为支柱的汽贸交易新兴镇；以樱桃、葡萄、猕猴桃等农产品采摘、品尝与农家乐消费为支柱的现代农业休闲观光示范镇。依托“三横七纵”交通网络（高新大道、滨河大道、渭滨大道为三横，高新八路至十四路为七纵），完善城市配套和公共服务功能，建设成为连接高新东区一、二、三期和科技新城发展的枢纽，形成高新区统筹城乡发展的示范前沿和全市人流、物流、信息流的中心。以产业化提升农业，以工业化富裕农民，以城镇化带动农村，通过将中心镇建设成小城市，实现农村地区以人为本的城市化，逐渐培养农民的市民意识，最终将农民转化成市民。
二、发展方式上：由被动吸收项目建设红利向主动寻求产业发展收益转型
在非农产业增收致富途径上，八鱼镇农民主要依靠两种形式。一是土地征用过程中的各类赔付补偿款；二是高新区招商引资的企业与基础设施开发建设而新增的机械房屋租赁、建筑石材供应、劳动力需求等项目建设红利。这种经济发展方式，农民个人资本积累时间短、收益快，但是急功近利现象较为严重。部分村民采取结伙闹事、强买强卖等方式硬性供应人工与建筑材料，非法索取项目建设管理费用等问题时有发生，严重破坏了高新区投资环境形象。同时，因土地出让或补偿金分配问题处理不妥引起农民上访增多，社会不稳定因素增加。
产业发展是区域经济持续健康稳定发展的基础，项目是产业发展的载体。加快推进城镇化重点在于坚定不移推进新型工业化，大力发展现代服务业。围绕经济发展方式转型，加快经济发展，增加居民收入，可采取五项措施。
1、立足本土资源和比较优势，精心策划一批产业项目。应牢牢把握宝鸡关天副中心城市建设的历史机遇，结合高新区产业集群发展方向，借力管委会办公场所东迁契机，选准抓好特色支柱产业与配套产业，突破制约发展的资金、技术、人才和管理瓶颈，积极培育资源加工型、劳动密集型、科技应用型与产业配套型的工业企业和农业产业化龙头企业。围绕高新区管委会行政办公中心东迁，策划建设一批城市综合商业项目；围绕宝钛工业园、中铁电气化产业园、宝鸡机床产业园、宝华汽车工业园建设，积极支持发展有色金属、机床工具、铁路接触网零部件、特种汽车零部件生产等非公企业，争取“宝鸡·中国钛谷交易中心”项目在镇域实施；围绕高新区十二路汽车4S店集聚现状，策划建设“宝鸡汽车文化主题公园”、“西北汽销产业园”项目；围绕南塬地区凤凰新城规划的启动实施，策划包装、引进科技培训中心、养老医疗休闲中心、生态观光农业示范园等项目。
2、建立八鱼工业园区，加强产业集群发展。城镇聚集产业的主要形式是园区，园区有利于产业聚集和人口聚集，便于实行集约化经营，节省资源，发展节约型经济。整合清水河以东，凤凰头村以西，渭滨大道以南片区和高崖村塬底部分土地、企业资源，策划建设宝鸡高新区八鱼工业园，向上争取规划、土地、资金等政策支持，下放部分经济管理权限。项目布局要连片集中，不分散布点，高新区可考虑将总投资5000万元以下的相关工业项目全部放入园区实施。
3、加快渭滨大道沿线“城中村”改造，鼓励失地农民带资联办经济体。因地制宜，尽快出台渭滨大道沿线“城中村”改造方案。合理引导沿线村土地征用、房屋拆迁补偿中集体留存资金，新办建筑包装等劳动密集型企业和进行三产用地开发，鼓励失地农民个人投资入股，共享利益分配，良性转移失地农民矛盾焦点。
4、大力发展服务业，引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。依托高新区科技创新园创业孵化平台，加快信息技术服务、数字内容服务、研发设计服务、知识产权服务、科技成果转化服务等技术服务业发展。积极培育商贸流通、餐饮娱乐等传统服务业，提高档次和水平，加强青年劳动力培训转移；引进家政服务、养老服务、社区服务、物业管理等新型服务产业，加强中年劳动力培训转移。
5、积极发展生态旅游业。全面整合塬区樱桃、葡萄、猕猴桃等农业发展资源，改建农家小院，引进生态旅游开发公司，科学规划农业观光文化区、室内餐饮娱乐区、加工制作体验区等不同内容的功能区，打通主要交通公路，建设农业生态景观带，形成主题鲜明的生态旅游镇。
三、社会管理上：由行业条块管理向社会综合服务转型
镇政府处于我国政权系统的最基础级，管辖地域虽不大，但管理对象和内容十分庞杂，涉及政治、经济、文化、人口、科技、教育、卫生、民政、稳定等各个方面。在农业税费改革后，八鱼镇政府也进行了相应的机构整合，但是机关仍然是以衔接上级业务部门为主，按不同职能设置若干站办所。此种结构设置工作责权明晰，行业条块管理特征明显，实践性、群众性强，但是缺乏综合性、重点性、创造性，尤其是不能很好地肩负高新区工业园区承载发展和项目建设推进历史使命。
乡镇各项管理工作的开展，各项事业的发展，只靠单打一地进行，是很难打开局面与奏效的，必须把各项事务加以统筹，集中人员力量，采取综合性的具体措施和办法，才能把工作推动起来，从而收到明显的效果。高新区托管乡镇后，镇政府主要任务是维护社会稳定和助力项目建设，传统农林水牧、计生民政、科教文卫等工作，随着上级业务部门职能加强，人财物资源调配权力限制，社会具体管理事务正在不断弱化。在推进城市化城镇化过程中，应加快由行业条块管理向社会综合服务转型。突出园区跨越发展、维护安全稳定、社会综合服务三大主题。成立工业园区发展办公室和项目建设推进办公室，全力助推工业强镇建设；加强信访干部队伍建设，健全综治维稳长效机制；按照“整合资源、集中办公、便民利民”的原则，建立社会公共服务中心。将农林、计生、民政、劳保、医疗等面向群众服务的职能进行整合，集中到服务大厅办公，实行“一个中心”对外，“一个窗口”受理，开展“一厅式”办公，“一站式”服务。
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