市长信箱、12345政务热线、信访信箱…食药卫生举报投诉、产品质量举报投诉、环境污染举报投诉、违法建筑举报投诉……
随着法治建设不断完善，公民向行政机关投诉举报违法行为，要求行政机关予以查处，既是行使外部监督权的方式，又是维护合法权益的手段；而处理投诉举报，已成为行政机关日益沉重的日常工作。
目前，随着『放管服』改革、优化营商环境等工作的深入，简政放权的同时对监管提出了更高要求。『互联网+监管』系统的建立，使投诉举报的渠道更加便利、畅通。可以预见，投诉举报事项将迎来新的高发期。
通常来说，行政机关收到投诉举报应当作出答复，但我国目前没有统一的投诉举报法律规范，投诉举报制度散见于食品药品、旅游、产品质量、市场监督、税务、规划自然资源等行政管理领域的规范性文件中。
这些规定，对投诉举报处理的法律属性、处理程序、答复内容等问题没有给出统一确定的答案，且存在位阶较低、甚至互相矛盾的情况，导致行政机关对投诉举报的处理，经常面临『合法性』危机。因此，司法实践显得更加重要。
过去一段时间里，我们研究了过去四年最高法关于『投诉举报』的160份裁判，总结出了行政机关在处理投诉举报时，最容易陷入的三大误区，并以这三个问题为导向，尝试梳理出投诉举报处理流程图，希望对行政机关的实务工作有所帮助。
行政机关处理『投诉举报』的三大误区
1、混淆『信访』与『投诉举报』
在长期为行政机关提供法律服务的实践中，我们发现，绝大多数投诉举报人不区分『信访』和『投诉举报』，甚至部分行政机关工作人员对此也模棱两可。常常出现以投诉举报名义反映信访问题，或者通过信访方式表达投诉举报诉求的情况。
信访事项和投诉举报的区别如下：
公民的各种建议、意见、诉求都可以通过信访方式提出，包括投诉举报；但投诉举报的实质是要求行政机关『履行法定职责』。正是这个区别导致信访和投诉举报有独立的处理程序与责任制度。一旦对二者识别错误，适用了不该适用的处理程序，将直接面临行政行为违法的风险。
而关于信访和投诉举报识别错误的合法性风险，最高人民法院发布的 『范根生诉浙江省嘉善县人民政府环保行政复议案』（人民法院保障民生典型案例）中的裁判观点明确指出：
『范根生在信中陈述由于河岸旁的生猪养殖场和餐具消毒店直接向河道排污，造成水质污染，导致其养殖的鱼类大量死亡，其去信的目的是要求嘉善县环境保护局对河道排污问题进行调查处理，解决水质污染问题……所投诉反映的问题属于嘉善县环境保护局法定职责范围……嘉善县人民政府所作行政复议决定将该投诉行为定性为信访，适用《信访条例》，属适用法律、法规错误。』
所以，形式并不重要，关键是识别出有无『要求履行法定职责』的投诉举报诉求。对于公民通过信访途径提出投诉举报诉求，行政机关应对照自身职责，谨慎处理，切不可简单定性为信访事项。
2、混淆『一般公民』与『利害关系人』
在工作实践中，常常在一个投诉举报事项里，既有对侵犯投诉举报人自身合法利益的『投诉』，又有要求查处与其自身合法利益没有利害关系的违法行为的『举报』。是否属于利害关系人的投诉举报，处理方式截然不同。
援引（2017）最高法行申281号行政裁定书等裁判观点，总结出以下差别：
投诉举报事项与其本人自身合法利益有无直接关系，决定了投诉举报人是否具有行政复议资格与诉讼主体资格。
对此，援引最高法《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）和（2018）最高法行申3935号行政裁定书的观点：
举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。
关于诉讼主体资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第十二条的规定：
为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，应该被认定为与行政行为具有“利害关系”，因此属于行政诉讼受案范围。
因此，由于与其本人自身合法利益有直接关系的『投诉举报』具有可复议和可诉性，为避免败诉风险，行政机关应通过谨慎识别，对该类投诉举报予以重视。
3、对『自身职责』认识不足
投诉举报的实质，是要求行政机关履行法定职责。因此对于行政机关而言，在接到投诉举报时要做的第一件事，就是核实投诉举报事项是否属于自身职责。
首先，职权范围的问题。
面对不属于自身职权范围的投诉举报事项，虽然行政机关不负有实体法意义上的调查、处罚责任，但相关法律法规却很有可能规定了其他附随性的职责，因此，行政机关在处理投诉举报事项的工作中，一定要应当充分梳理相关规定，理解自身的行政职责，避免行政不作为风险。
如《社会组织登记管理机关受理投诉举报办法（试行）》第十三条移送义务和说明义务：『登记管理机关对于不属于本机关管辖的投诉举报，应当及时移交有管辖权的登记管理机关或者告知举报人该机关名称。对于不属于登记管理机关职责范围的投诉举报，能够确定主管部门的，应当及时移交其他部门，或者告知举报人该部门名称，不能确定的，应当向举报人说明情况。』
再如《食品药品投诉举报管理办法》第十二条规定的告知义务：『投诉举报具有下列情形之一的，不予受理并以适当方式告知投诉举报人：……（三）不属于食品药品监督管理部门监管职责范围的；……投诉举报中同时含有应当受理和不应当受理的内容，能够作区分处理的，对不应当受理的内容不予受理。』
当行政机关不履行或不当履行上述附随性职责时，其面临的违法风险显而易见。
其次，履职程度。
行政机关在接到投诉举报人的投诉举报后，不应只是简单的告知，还应当按照法定职责进行相应的调查，就投诉举报人的投诉举报事项作出实质认定，确定是否受理。否则，行政机关怠于履行法定职责、处理举报事项行政不作为本身，仍然具有很高的诉讼风险。
特别需要注意的是，关于事项处理情况通报的履职程度，与投诉举报人是否属于利害关系人密切相关，与投诉举报事项有直接利害关系的投诉举报人，具有行政复议与行政诉讼的主体资格，行政机关就投诉举报事项的处理结果所承担的诉讼风险也就更高。
与之相对的，行使举报权的一般公民无法就投诉举报事项的实体处理结果提起复议或诉讼，该等情形下，行政机关所面临的法律风险较低。但是，基于『公开公平公正』的依法行政原则，我们建议应当尽量告知投诉举报人处理结果、充分作为，但是对于告知的形式、期限等可自由把握。
『两次识别，五大步骤』——投诉举报处理流程
通过对最高法160份裁判的分析，我们梳理出行政机关在处理投诉举报时，所普遍存在的三个误区 —— 『信访』与『投诉举报』的混淆、『一般公民』与『利害关系人』的混淆以及行政机关对『自身职责』的认识不足。
以这三个问题为导向，我们总结出以『两次识别、五大步骤』为核心的行政投诉举报处理流程图，希望能帮助行政机关有效降低依法行政风险。
步骤一：首次识别
行政机关通过信访或者投诉举报等渠道接到待处理事项后，不能简单地按照渠道来确定待处理事项的性质，需要进行性质识别，信访的归信访，投诉举报的归投诉举报，区分二者的关键在于是否有要求行政机关依法履职的诉求。
步骤二：核实自身职权范围
筛选出投诉举报事项后，应当及时核实自身职权范围，不属于职权范围或者管辖范围的，应当不予受理，并及时告知投诉举报人。
但需要注意的是，行政机关要谨慎确认自身有无其他附随性义务，是否需要将该事项移交适格主管部门、管辖单位或者向投诉举报人说明情况，警惕不履职或不当履职的法律风险。
步骤三：二次识别
对属于自身职权范围的投诉举报事项，要及时进行二次识别，区分行使投诉举报权的一般公民和为维护自身权益的利害关系人，鉴于两者在行政复议、行政诉讼主体资格方面的差异，两者应当区分处理以最大程度把控行政法律风险。
步骤四：尽职调查与受理、立案
无论是一般公民投诉举报还是利害关系人举报，对于符合投诉举报受理标准或者其所反映情况确实涉及违法违规行为的，均应当及时就其反映事项展开调查。
而且，基于自身对违法违规行为的法定查处职责，行政机关的调查工作应当全面、到位，有投诉举报处理制度的依法处理，没有投诉举报处理制度的则应当确保调查工作有效、结果准确。
经调查，对于没有违法违规事实或者存在其他法定不予受理情形的，应当决定不予受理，已经立案的应当及时销案，并告知投诉举报人；确实存在或者可能存在违法违规情况的，应当及时作出受理决定、进行立案，并告知投诉举报人。
步骤五：违法违规行为查处结果的告知
从步骤三识别出利害关系人投诉举报，应当及时核实法律法规规章等是否规定了处理结果的告知义务，以及投诉举报人是否在投诉举报中对处理结果提出答复要求，如有，则应当按照规定或要求履行处理结果的告知义务。
对于没有法定告知义务及投诉举报人答复要求的，或者其他一般公民的投诉举报，基于『公开公平公正』的依法行政原则，我们也建议行政机关尽量将处理结果告知投诉举报人。但是，告知的方式、期限等则可以灵活把握。
最后多考虑一点，如果利害关系人就投诉举报事项的处理结果向行政机关提出异议或投诉，建议及时告知提起行政复议或提起行政诉讼的权利，以规范自身行政行为，最大程度降低『合法性』风险。
『投诉举报』的合规处理，是法治化营商环境背景下行政机关的重要工作，也是政府法律顾问发挥重要作用的新领域。希望我们的分享对你有所帮助，如果你对政府法律事务有新的洞见，欢迎留言交流。
- END -
关注『行政法务观察』公众号
获取政府法务最新洞见
联系客服
