作者：谢英挺，圈儿内规划达人，就酱~
洋娃娃圆舞曲. 波蒂尼 文薇 - Violin Recital
搭上近三十年中国经济快速增长的顺风车，城市规划实践如火如荼地开展，确立了城市规划的社会地位。看看遍布各地的城市规划展览馆、数数兵强马壮的城市规划队伍，瞧瞧人山人海的城市规划年会……成就今天的盛世美景，借鉴发达国家的经验、在实践中逐步形成城市规划体系功不可没。作为一种社会建制，我国的城市规划体系与城市管理、行政体系、法律体系相配套，使得城市规划有效地发挥政策性工具作用，指导了城市的建设发展。当然，树大招风，对城市规划的评价并未因其受到广泛关注而提高，相反，来自政府、市场、公众的批评不绝于耳，黑城市规划的段子也层出不穷，城市规划体系也为人所诟病。如今，随着经济社会发展的新常态，城市规划面临传承与变革，城市规划体系也到了应该反思检讨、改进完善的阶段。
我国的城市规划体系是怎么构成的？《城乡规划法》是这么写的：“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。”
跟其他国家的城市规划体系类似，我国的城市规划体系分成两个层次，以总规作为发展引导性的规划，为未来发展制定战略、政策和空间结构，以控规作为开发控制性的规划，制定土地使用功能和开发控制要求。按照《城乡规划法》和《城市规划编制办法》，总规的强制性内容是控规的指导和依据，控规修改若涉及总规的强制性内容应先修改总规。《城乡规划法》规定“核发建设用地许可证应依据控规”，“不得在城乡规划确定的建设用地范围外做规划许可”等要求，明确了控规作为开发许可的依据。从总规——控规——规划许可，实现了城市规划对城市空间架构与建设活动的引导、控制作用。
这个体系看上去很美，在规划实践中，我们的规划编制体系通过总规——控规的法定规划传递，设定了一个“自上而下严丝密封的系统”，规划编制人员沉溺于构筑完整的总规、严格的控规，并费尽心机把它们对接联系起来，使之成为稳定不变、系统完整的编制成果，将规划编制演变成一项繁琐冗杂的体系工程，塑造了“从总规到控规”封闭、密贴的俄罗斯套娃”。
遗憾的是，这个法定“套娃”面对建设实践似乎“手无缚鸡之力”。大娃娃总规只归规划部门自己玩，又老是板着脸，对春风拂面、夏花灿烂、秋风瑟瑟、冬日冰寒无动于衷（对未来发展的可能性不积极应对），其他部门都不爱搭理她。为了谋个江湖地位，大娃娃总规大声囔囔，这个办法那个强制性一路派发，自己作茧自缚越箍越紧，对城市作用的引导性不足控制性太强，引起“改革”嘘声一片；小娃娃控规仗着自己是许可依据，到处抛头露面力求“控规编制全覆盖”，为了尽显神威，有的控规娃妆容越描越艳，容积率建筑密度等等指标越定越细，城市设计也当花儿插满头。有的控规娃走豪放style，随随便便胡乱调整跟着开发项目乱跑。唉，眼看着套娃要崩坏了……
其实，大娃总规就得有大家闺秀的范，好好地把对未来发展的引导作用表率好，小娃控规就是小家碧玉的样，当拘谨时控制好，该微笑时放轻松。然后，再增加空间规划、行动规划、开发规划几个形色功能各异的娃娃，一起组队载歌载舞，城市规划的作用才能得到充分发挥。严肃地说“总规、控规作为法定规划，应各司其职发挥各自的引导、控制作用，并引入其他的补充手段对其进行反馈、修正、完善。”否则，地方政府、规划部门阳奉阴违，将僵化的法定规划作为端庄的套娃摆在台面上，独立创新擅自编制形形色色的战略规划、概念规划、行动规划、开发策划，这些美丽的“芭比”还真很好地引导了城市发展。法定规划这个密贴的套娃是否也relax一下，排列成一个管用的方阵？能指导实施的娃娃才是好娃娃嘛！以下城市规划体系方阵怎么样？
除了规划编制体系的套娃重新拆解组合，规划编制内容还有几个特色套娃，也该重新修饰更新。最典型的有如下几个套娃：
规模套娃：对于城镇人口规模和建设用地规模，规划编制设定了从总规——控规单元的规模指标逐层分解。但在实际工作中，规模套娃有点hold不住，控规编制超出总规的规划区范围，控规的城市建设用地规模、人口规模合计突破总规的例子比比皆是。当然，罗马不是一天建成的，那些还没建设的地区“革命尚未成功”，所以城市的问题也没那么严重。就好比前些日子为人诟病的“34亿人口”的乌龙，也没见闹饥荒嘛。
土地使用套娃：按照我国的城市建设用地分类标准，8大类35中类42小类的环环相扣的“大、中、小套娃”，总规的土地使用性质分至大类，以土地使用规划图表达土地功能安排。控规的土地使用性质分至中、小类，在总规划定的城市建设用地范围内，根据其用地功能进一步细化土地使用性质。所以，总规图上的工业用地在控规中变成居住用地？在总规图上的绿地范围内建设项目、开发房地产？——“你不想守法？请你到部里来喝茶！”
强制性内容套娃：公共设施和基础设施用地布局为总规的强制性内容，“控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”也就是说，总规的公共设施、基础设施布局应在控规中遵守落实。但总规是二十年的蓝图，经济形势瞬息万变，城市战略转向、公共设施和基础设施易位也是情理之中，建设项目的小套娃要挪位，嚷嚷着就把控规的中套娃给掀了，总规的大套娃是否也跟着动动？如何通过定期评估实现自下而上的反馈机制？蓝线、紫线、绿线、黄线等管理办法规定，总规阶段应划定“四线”控制界线，并在控规中严格落实。然而“四线”在总规阶段不具备“落地”的精度，它是在从总规到控规的编制过程中从模糊逐步走向清晰的，先在总规阶段设定个大套娃，控规的小套娃跑偏了还不依，为啥要这样“一战到底”呢？
这些特色套娃，是否也重新拆解排列组合，让她们翩翩起舞，更好地发挥作用呢？比如规模套娃动态化，以建立总规评估、控规反馈机制，及时检测城市的发展并调整应对机制；土地使用套娃可以拆了，总规的土地使用规划只是示意图，用地类型体现政策分区，控规中再去确定用地性质，进一步细分居住用地类型，鼓励混合用地、增加土地相容性等等；强制性内容套娃也简化，总规划定城市增长边界等大套娃就好，其他的控制线小娃娃在控规中去雕琢确定……
总而言之，根据实际情况把套娃们修修整整，把我们的城市规划体系修改完善，让城市规划更好地发挥作用。
空间规划体系的“葫芦娃”
刚刚把城市规划体系的套娃拆解完，又冒出个空间规划体系葫芦娃，到底摆的什么迷魂阵？首先得搞清楚我国城市的概念内涵。按照我国的行政建制，“市”是一个行政管理单元，有省一级的直辖市、副省级城市，还有地级市。一些地级市不仅设有市辖区，还下设县级市，市制实行城区型与地域型相结合的行政区划建制模式，市政权管理城区，并通过县管理广大农村地区。对应于行政建制，我们的城乡规划按城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划分级编制，鉴于《城乡规划法》与《城市规划编制办法》的解释不同，通常的做法是，如编制某市总体规划，在市域层面编制城镇体系规划，并划定城市规划区（或称都市区、中心城区），在其中编制城市（中心城区）总体规划。尽管从“城市规划”到“城乡规划”实现了全域规划的理想，但城乡规划主要关注城市化地区的土地使用、基础设施和公共配套的安排。在市域层面的另一个重要规划是土地利用总体规划，它是对土地的开发、利用、治理、保护在空间上作总体安排和布局，是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。土地利用总体规划的核心内容是控制建设用地和基本农田的规模布局。由于城乡规划与土地利用总体规划都是对土地使用的安排，两者的协调尤其重要。其他一些涉及空间的规划，主体功能区划、环境总体规划以及其他专项规划也从各自目的出发表达了对土地使用和空间安排的意图。这些规划面对同一个具体的市域空间进行规划实施时，各类规划的矛盾集中爆发，出现规划内容打架、管控空间重叠、审批部门众多等问题。
同时，由于各类规划由其专业部门为主编制，并上报主管部委审批，这些规划好像挂在一根根不同藤上的葫芦娃，虽然都长在同一片土地沐浴着同一缕的阳光，却由不同的人浇水施肥，葫芦娃长大后神色各异性情乖张，还背地里各练各的蛤蟆功争抢天鹅肉，各卖各的葫芦药，争吵打架擦枪走火矛盾重重。城乡规划葫芦娃虽然高喊“城乡一体”，然而主要是自己划定城市规划区为牢，并在城市地区深耕，关注的是城市建设项目安排；土地规划葫芦娃尚方宝剑是基本农田与建设用地指标，其自上而下的指标分解就是圣旨，再框个允许建设区、有条件的建设区，以控制城乡建设用地规模布局，让城乡规划葫芦娃听他使唤；环境规划葫芦娃则列负面清单一个个打红钩，这个保护那个禁止，就不让你pass；主体功能区划葫芦娃则挥舞经济发展与项目计划大旗，让其他葫芦娃跟着他站队。这些葫芦娃越来越不乖，不守规矩不好好踢球赛，越位错位满场子乱跑。为了不让他们成天吵吵闹闹惹是生非，坏了“资源保护与城市发展”的大事，新近请来了“多规合一”当和事佬，夜以继日地开协调会，经多次调解，一群葫芦娃齐心协力发布共同宣言，从此兄弟同心，其利断金，“一张蓝图干到底”。
严肃地说：“空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，应具有统一的目标和相应的规划体系”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、互相衔接、分级管理的空间规划体系”，是我国解决多规矛盾，真正实现治理能力现代化的重要手段。空间规划分成国家、省、市县三级，国家、省级层面千头万绪，咱先把市级层面的空间规划体系理清楚。瞧瞧这个空间规划体系组织得怎么样？
这个体系的核心是以战略规划为统领，以多规合一为手段，统筹协调城市总体规划、土地利用总体规划、主体功能区划、环境总体规划等内容，形成“一张蓝图”，划定生态控制线和城市增长边界，区分生态、生产、生活空间，并通过各类专项规划，深化落实生态保护边界与控制要求，生产生活空间布局安排与设施配套、重大基础设施和防灾减灾等城市承载力与城市安全支撑。
如果再狠心一点，把那些调皮捣蛋的葫芦娃该合并的合并，该废除的废除，统筹集成战略规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境规划的核心内容，直接编制空间综合规划，明确城市发展战略、目标定位、发展规模，确定城市空间布局与空间容量、划定生态控制线、城市增长边界线、提出生态控制线范围内的控制要素与政策要求、明确城市增长边界线的重大公共设施、重大基础设施布局等。对接上国家、省空间规划体系，这个体系架构就是这样的：
当然，城市规划体系的套娃也好，空间规划体系的葫芦娃也罢，都是就编制体系而言，仅限于规划技术层面，而“规划问题从来都不是单纯的技术问题，其背后蕴含着复杂深刻的经济、社会、政治逻辑。”城市规划作为社会治理的政策性工具，规划体系应根植于社会治理系统，与法律体系、行政体系相配套，“规划体系的作用是由整个社会治理系统来界定的，而不仅仅取决于规划系统自身的意志”，规划体系修改完善的关键在于与管理制度的有效结合。也就是说，不是套娃、葫芦娃想怎么摆就怎么摆，想怎么玩就怎么玩，更不能自娱自乐搞成迷魂阵。娃娃阵式摆好了，配套的南瓜马车、车夫、新衣服、水晶鞋也得制备齐全，才能到达皇宫实现梦想。
所以，城市规划体系、空间规划体系，改革完善任重道远。
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