◆刘闺臣
最高人民法院近期发布施行了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。自此，生态环境损害赔偿诉讼这一全新制度的司法适用有了具体指导。
一、生态环境损害赔偿诉讼的性质与特点
从法律属性上来说，生态环境损害赔偿诉讼既非环境民事公益诉讼，又非普通环境侵权责任诉讼。但在责任承担方式上具备“民事”特点，而程序和权利主体方面又带有“行政色彩”，有专家将其称之为“国益诉讼”。从适用的角度来看，基本遵守的是民事诉讼的基本规则，强调双方当事人地位的平等性。
生态环境损害赔偿诉讼具有如下特点：（一）原告主体具有特殊性和特定性：省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构，或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门。（二）起诉动机的行政色彩，原告起诉是为了履行国家所有权人、国有资产管理人的职责，也是政府履行环境保护管理职责的需要。（三）被诉对象的限定性。原告只可针对三类情形可提起诉讼，包括发生较大、重大、特别重大突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的情形。（四）磋商前置。提起诉讼前，必须是权利人与被告已经进行过磋商但未达成一致，或者因客观原因无法与被告进行磋商。（五）应赔尽赔原则。体现了司法领域对环境保护法“环境有价、损害担责”原则的贯彻落实 。
二、生态环境损害赔偿诉讼的举证责任问题
《若干规定》第六条规定，原告主张被告承担生态环境损害赔偿责任的，应当就以下事实承担举证责任：（一）被告实施了污染环境、破坏生态的行为，或者具有其他应当依法承担责任的情形；（二）生态环境受到损害，以及所需修复费用、损害赔偿等具体数额；（三）被告污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。由此可见，生态环境损害赔偿诉讼中，原告的举证责任，同一般地环境侵权责任纠纷的举证责任是近似的。“关联性”可理解为“因果关系”的初步证据，证明标准为“低度盖然性标准”，而非高度盖然性标准或者排除合理性怀疑标准。意思就是，原告提交的因果关系初步证据，无须确切证明“行为与损害”之间因果关系的存在，证据达到因果关系存在的较强可能性即可。
《若干规定》第七条对被告的举证责任进行了规定，“被告反驳原告主张的，应当提供证据加以证明。被告主张具有法律规定的不承担责任或者减轻责任情形的，应当承担举证责任。”需要注意的是，对被告的举证责任而言，与普通环境侵权责任纠纷是有区别的。《侵权责任法》中规定，普通环境侵权责任纠纷，被告有举证证明“其行为与损害之间不存在因果关系”的义务，也即通常所说的“举证责任倒置”原则。但对于生态环境损害赔偿诉讼而言，《若干规定》里未再进行类似规定，而是规定“被告反驳原告主张，应当提供证据加以证明”。这里的“主张”包含“关联性”的主张，被告直接提出反驳证据，实质是“谁主张谁举证”一般举证规则的体现。
本文认为，实质是“举证责任倒置”原则在“生态环境赔偿诉讼”制度上的弱化，原因在于，普通环境侵权责任纠纷案件中，原告往往处于举证弱势地位，因此立法通过“举证责任倒置”平衡原被告双方的权利义务。但对于生态环境损害赔偿诉讼而言，由于原告是市地级以上行政机关，与被告相比，被告处于相对弱势地位，权力机关调查取证的能力更强。因此，在生态环境损害赔偿诉讼中摒弃由被告承担“行为与损害之间不存在因果关系”的举证责任，是举证责任公平分配的体现。
三、《若干规定》明确了行政机关应急处置费用的可诉性
《若干规定》第十九条明确行政机关对实际支出的应急处置费用提起诉讼进行主张的，人民法院应予受理。可以在生态环境损害赔偿诉讼中主张，也可以单独主张。
在此之前，政府及有关部门的环境应急处置费用是否可诉的问题，实践中一直存在争议。有观点认为，环境应急是行政机关的法定职责，该笔费用是财政支出，行政机关没有损失，不应以被侵权人名义进行主张。有法院认为，政府环境应急处置损失不属于民事诉讼的受理范围，例如，云南省泸水市环境保护局与泸水县康辉实业有限公司、何立永土壤污染责任纠纷案〔（2018）云3321民初216号〕中，原告泸水市环境保护局主张“应急处置费用应遵循谁污染谁治理的原则，由责任人负责承担”。而审理法院则认为，生态环境部门在发现污染事件后，应当及时履行其监督管理环境的职责，现原告未履行职责而造成的损失不属于人民法院受理民事诉讼的范围，因此而驳回原告泸水市环保局的起诉。
也有观点认为，该笔费用属于行政代履行性质。行政代履行属于行政强制的一种执行方式，指行政相对人逾期不履行行政义务时，通过他人（包括行政机关自身）代为履行达到相同目的，行政相对人支付费用的一种制度。除紧急状况外，行政代履行适用的前提是行政机关做出要求行政相对人必须履行一定义务的行政决定后，行政相对人逾期不履行，经催告仍不履行的情况下才适用。
本文认为，应急处置费用和行政代履行是部分重合的关系，《行政强制法》中明确规定了代履行的适用条件、履行程序等，如果应急处置程序能够符合法律规定行政代履行特点，则该笔应急处置费用可以以行政代履行为由进行主张。但实践中多数情况下，政府开展应急处置工作时，尚不能明确确定义务人，一般不具备适用行政代履行的条件。因此，《若干规定》中对应急处置费用可诉性的明确规定，解决了现实需要，填补了制度空白，体现了生态文明建设的制度要求。
作者单位：山东德衡律师事务所
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