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中国土地管理法规历史沿革

中国土地管理法规历史沿革

(2009-11-12 11:09:24)
土地法制管理是调整人们为保护、开发土地资源,合理利用一切土地,节约建设用地,保护耕地,维护社会主义公有制,综合运用行政、经济、法律、科技等手段统管全国土地过程中所发生的各种社会关系的行为的总称。土地法调整的内容是指土地法律规范规定的范围,它以我国的基本制度、基本国策和基本国情为依据,即根据我国社会主义土地公有制以及“必须十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的原则,作出合乎土地关系的历史和现状的客观要求的规定。

一、50年代——70年代  

    建国以后,我国十分重视土地的合理利用与管理,50年来,制定了一系列的土地管理法律、法规,已基本形成了一定的体系,相关的法律、法规主要包括:

    1950年6月,由中央人民政府颁布的《土地改革法》。这一法律的时代特色非常明显,主要规定了没收地主的土地分给无地、少地的农民,同时,对土地的所有权也做了相应的规定:“大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大盐田及矿山、湖、沼、河港为国家所有。”

    1953年,政务院公布了《国家建设用地征用土地办法》,这一行政法规规定,“国家建设征用土地,必须贯彻节约用地的原则。”

    1957年,农业部颁发了《关于帮助农业生产合作社进行土地规划的通知》,《通知》规定,中央和地方各级人民政府农业部门应当帮助农业生产合作社做好土地利用规划,正确安排农、林、牧、渔的用地问题,并首次提出了土地利用的规划问题,即保证土地的合理利用。

    1957年,国务院颁布了《水土保持暂行纲要》。该《纲要》对水土保持工作的管理,水土保持的措施、方法,水土保持的规划以及违反规定者的法律责任等等作出了较详细的规定,是防治水土流失的主要行政法规。

    1959年,农业部颁布了《关于加强人民公社土地利用规划工作的通知》。该《通知》规定:“土地利用规划工作是合理利用土地……的一项重要措施”,“在丘陵地区,安排农、林、牧、副、渔用地,坡改梯、水土保持”等是规划的内容和要求。

    1960年,农业部颁布了《关于善始善终地完成土壤普查进一步开展土地利用规划的通知》。

    1979年,国务院批转了国家农委等呈交的《关于开展农业自然资源和农业区划研究的报告》。这一《报告》提出,成立全国农业自然资源和农业区划委员会,在全国开展农业区划研究,为合理开发利用农业自然资源,因地制宜地制订生产规划和指导生产,促进农、林、牧、副、渔业的全面发展,早日实现农业现代化提供科学依据。

 

二、80年代

    1982年的《宪法》规定:“国家保障自然资源的合理利用……禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”同时规定:“一切使用土地的组织和个人,必须合理利用土地。”

    1982年,国务院颁了《国家建设征用土地条例》。该条例对国家建设征用土地的原则、办法、征用土地的审批程序等都作出了规定,《土地管理法》公布实施后,该条例废止。

    1982年,国务院颁布了《水土保持工作条例》,对水土保持工作的管理、办法和措施作出了规定。

    1986年,全国人大通过了《土地管理法》,1988年进行了修改。该法是我国第一个较全面的综合性的关于保护土地的法律,它对保护土地、利用土地的原则、方针作出了详细的规定。

    1986年,全国人大通过了《矿产资源法》,该法对防止采矿引起土地破坏和矿区土地的复垦等等都作出了规定。

    1988年,国务院颁布了《土地复垦规定》。1988年12月29日,第七届全国人民代表大会常务委员会通过《中华人民共和国土地管理法》。

 

三、90年代。

    1998年8月29日,第九届全国人大常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国土地管理法(修订案)》。

    截止目前,我国与土地管理有关的最主要的法律法规可概括如下:《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国水土保持法》及其实施细则、《中华人民共和国土地增值税暂行条例》及其实施细则、《中华人民共和国行政处罚法》、《基本农田保护条例》、《土地违法案件查处办法》以及《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国矿产资源法》等等,再加上国家有关部门制订的土地管理方面的文件政策,已经基本形成一个相对完善的政策法规体系。

    1999年1月1日起开始施行的《中华人民共和国土地管理法》与原有的土地管理法相比,改动较大,修订之处主要有:

    (l)将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策第一次写入法律,这是在立法机关审议修改时增加的规定;

    (2)明确规定国家实行土地用途管制制度,这是一项重大的改变,也是新土地管理法区别于原有法律的关键之处;

    (3)强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法律地位,从它们作为土地用途管制的重要根据出发,增强了它们的可操作性;

    (4)将土地分为农用地、建设用地和未利用地三类,并分别作出了有可操作性的具体界定;

    (5)明确规定:全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使;

    (6)明确规定了农民集体所有的土地由谁来经营、管理的问题,即所有权的代表问题;

    (7)用法律的形式规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,期限为三十年,若要进行适当调整,必须经过法定的程序;

    (8)明确规定国有土地可以由单位或者个人承包经营,农民集体所有的土地可以由本集体经济组织以外的单位或者个人经过法定的程序承包经营;

    (9)将保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用作为编制土地利用总体规划的指导原则,并在有关条款中作出相应的规定;

    (10)审批土地利用总体规划的权限集中于国务院和省级人民政府,但又考虑了可操作性,对乡、镇的规划可以授权审批;

    (11)明确了土地利用总体规划与其他专项规划的法律关系,并对其中若干主要事项作出了法律界定;

    (12)土地行政主管部门与统计部门共同制定土地统计调查方案,两个部门共同发布的土地面积统计资料是编制土地利用总体规划的依据;

    (l3)确立了国家保护耕地,严格控制耕地转为非耕地的法律原则,这项内容是修订土地管理法的重点;

    (14)确立了国家实行占用耕地补偿制度,非农业建设占用耕地的,“占多少,垦多少”;

    (l5)确定省级人民政府应当确保在行政区域内耕地总量不减少,并确立了相关的占地补偿措施;

    (16)明确在土地管理中,国家实行基本农田保护制度,以省、自治区、直辖市为单位,基本农田应当占其耕地的百分之八十以上,基本农田保护区应按法定程序划定;

    (17)明确规定,非农业建设必须节约用地,禁止浪费、破坏耕地,限制占用基本农田,禁止闲置、荒芜耕地;

    (18)明确规定,开发未利用土地必须以保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化为前提,禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占江河滩地,对破坏生态环境开垦、围垦的土地,有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖;

    (19)强化人大对土地利用的监督作用,规定省一级人民政府应当向同级人民代表大会报告土地利用年度计划执行情况;

    (20)调整了征用土地的批准权限,将这项权力更明确地集中于国务院和省级人民政府;

    (21)提高了征用土地补偿费的标准,并对征地的程序、征地补偿费用收支作出了规定,加强了对农村集体经济组织和农民利益的保护;

    (22)对新增建设用地的土地有偿使用费的分配使用作出了规定;

    (23)对兴办乡镇企业使用土地时,将使用本集体经济组织所有的土地与非本集体经济组织所有的土地加以区别,有了更清晰的法律关系;

    (24)明确规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,以农村村民代替农民居民一词,概念更准确;

    (25)对农民集体所有的土地因依法用地的企业破产、兼并等情况致使土地使用权发生转移的,在法律中作出特别规定;

    (26)增列监督检查一章,根据土地管理的需要,作出了加强监督检查的有关规定,同时也规范了监督检查工作人员的行为;

    (27)强化了对非法转让土地、占用土地等违法行为的处罚,根据现实情况,有针对性地规定了相应的法律责任;

    (28)对非法批地、越权批地、不按照土地利用总体规划批地、违反法定程序批地的行为,规定其批准文件无效,并追究其法律责任。

以上所列仅仅是修订的要点,从中可以看出,新的土地管理法更加重视对耕地的保护,并以法律形式建立了一系列新的管理制度,包括土地用途管制、耕地总量动态平衡、占用耕地的补偿平衡、基本农田保护、土地调查、土地统计等。

 

四、最近几年

这几年土地政策密集出台的几年。

1、2004年。出台《关于停止经营性项目国有土地使用权协议出让的补充规定》。

2005年,1月1日起开始执行的《进一步加强新增建设用地土地有偿使用费征收使用管理的通知》(以下简称《通知》)中指出,对土地将实行有偿使用费先缴后分的原则。此政策的执行,将更进一步加快紧缩“地根”的脚步。

2、2006年,

   (1)国六条,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,会上提出了促进房地产业健康发展的六项措施(国六条),在土地方面要求科学确定房地产开发土地供应规模,加强土地使用监管,制止囤积土地行为。

   (2)国务院办公厅下发《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(九部委十五条意见),对“国六条”进一步细化,在土地方面要求保证中低价位、中小套型普通商品住房土地供应,及加大对闲置土地的处置力度。
  (3)建设部颁发165号文件《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》,其中提出年度土地供应计划中已明确用于中低价位、中小套型普通商品住房用地和依法收回土地使用权的居住用地,应当主要用于安排90平方米以下的住房建设。

 

  (4)“631”大限,经营性用地一律招拍挂。国土资源部制定的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》正式施行,规范对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化,并建立国有土地出让的协调决策机构和价格争议裁决机制。

  (5)国务院驳回土地规划纲要国土部拟耕地保护新政。本次上报的《全国土地利用总体纲要》提出,到2010年,全国耕地总量保持在18亿亩的规模,“十一五”期间每年减少耕地280万亩用作新增建设用地。而国务院领导则指出,18亿亩的耕地保有量至少要保持到2020年而不是2010年。国务院常务会议为此批评500万亩的建设用地指标“没有体现集约、节约的原则”。

  (5)《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》把调控矛头直指工业用地,规定工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和。工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让。

  (6)城镇土地使用税拟提高两倍土地出让成本将增加。《土地出让金收支管理办法》(草案)(以下简称《办法》)已基本修订完成,待国务院审批后,未来几个月内可正式下发。据了解,该《办法》初步规定,建设用地城镇土地使用税提高两倍,新增建设用地有偿使用费和耕地占用税各提高一倍。

  (7)制定协议出让最低地价和改进征地补偿标准;
  (8)2006北京推出第一个限价房地块

3、2007年

   (1)国土资源部第39号令, “831”大限,《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(71号文),即在地产圈中掀起轩然大波的“831”大限,工业用地一律招拍挂

   (2)提高土地“一费两税”征收标准

   (3)《土地储备管理办法》出台

  (4)《土地储备资金财务管理暂行办法》

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