作者：汉坤律师事务所 陈漾丨张钊
2016年12月31日，为配合投融资体制、国有企事业单位、农垦等相关领域的改革要求，国土资源部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局、中国银行业监督管理委员会等八部委联合发布《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号，2016年12月31日发布并生效，以下简称“20号文”）。自1986年6月25日发布以来，历经数次修订，现行有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日发布并生效，以下简称“《土地管理法》”）已经确立了土地社会主义公有原则、土地用途管制原则、耕地保护原则以及国有土地有偿使用原则等一系列土地管理的基本原则。本文针对《土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》（2007年8月30日发布并生效，以下简称“《房地产管理法》”）等现行有效的法律法规，并结合20号文提出的有关意见，对国有土地有偿使用政策及政策趋势进行梳理。
一国有土地的范围和分类
1. 国有土地的范围
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年7月29日发布并生效，以下简称“《土地管理法实施条例》”）的有关规定，下列土地属于全民所有即国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使：
(1) 城市市区的土地；
(2) 农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；
(3) 国家依法征收的土地；
(4) 依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；
(5) 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；
(6) 因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。
2. 土地分类
从规划用途角度分类[1]，我国法律框架下的土地可以分为农用地、建设用地和未利用地。根据《土地管理法》以及国土资源部的土地分类[2]标准，从用途角度可以将土地进一步细分如下：
其中，除依法属于集体所有的土地以外，均为国有土地，包括国有农用地、国有建设用地以及国有未利用地。
3. 国有土地的取得方式
国有土地使用权的取得方式分为有偿取得与划拨取得，其中，有偿取得为原则，划拨取得为例外。具体包括：
二国有土地有偿取得制度
1. 国有土地使用权出让
目前，我国的经营性国有土地使用权出让已经确立了严格的招标、拍卖和挂牌制度[3]，下表就国有土地使用权出让政策的演变进行梳理：
2. 国有土地租赁
作为国有土地有偿使用的方式之一，国有土地租赁长期以来仅作为国有土地使用权出让以外的一种补充式的规定。目前，有关国有土地租赁制度主要由《关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》（国土资发[1999]222号，1999年7月27日发布并生效）以及《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发[2016]38号，2016年10月28日发布并生效）进行规范，具体包括：
定义：国有土地租赁是指国家将国有土地租赁给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。
适用范围：因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁；对新增建设用地，重点是土地出让，租赁只作为补充。经营性房地产开发用地必须实行出让，不实行租赁。房地产业不适用土地租赁方式取得国有土地。
租赁方式：可以采取招标、拍卖或者双方协议，有条件的，必须采取招标拍卖方式。[4]
租赁期限：长期租赁不超过二十年。
租赁与出让的结合适用：根据《产业用地政策实施工作指引》，可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式使用国有土地，具体操作方式尚待落实。
3. 国有土地使用权作价出资或者入股
国有土地使用权作价出资或者入股的国有土地有偿使用制度，主要用于国有企业改制过程中为明晰土地产权关系，对改制的国有企业涉及的划拨土地使用权进行资产处置的一种方式。根据《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令(第8号)，1998年2月18日发布，同年3月1日起生效），国家以土地使用权作价出资（入股），是指国家以一定年期的国有土地使用权作价，作为出资投入改组后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律、法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
三20号文涉及的国有建设用地有偿使用政策趋势
1. 扩大国有建设用地有偿使用范围
按照国土资源部2001年10月22日发布并生效的《划拨用地目录》（国土资源部令9号），划拨用地包括党政机关和人民团体用地、军事用地、城市基础设施用地等十九个大类。根据20号文的要求，未来将加快修订《划拨用地目录》，通过缩小划拨用地范围，扩大国有建设用地有偿使用范围。
(1) 公共服务项目拿地方式多元化
对于可以能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等公共服务项目，除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。
为了体现相应国有土地的公共服务项目性质，市、县政府应依据当地土地取得成本、市场供需、产业政策和其他用途基准地价等，制定公共服务项目基准地价，依法评估并合理确定出让底价。公共服务项目用地出让、租赁应遵循公平合理原则，不得设置不合理的供应条件，只有一个用地意向者的，可以协议方式供应。国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限。
(2) 完善国有企事业单位改制用地资产处置政策
国企改革过程中划拨用地处置主要在《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》予以规定，整体而言，系以变无偿使用为有偿使用为原则，具体处置规则如下：
20号文参照上述整体原则，明确要求对于事业单位改制为企业的，改制土地资产划转的权限和程序按照分类推进事业单位改革国有资产处置的相关规定办理；土地资产处置的权限和程序参照国有企业改制土地资产处置相关规定办理。
此外，政府机构、事业单位和国有独资企业之间划转国有建设用地使用权，划转后符合《划拨用地目录》保留划拨方式使用的，可直接办理土地转移登记手续；需有偿使用的，划入方应持相关土地资产划转批准文件等，先办理有偿用地手续，再一并办理土地转移登记和变更登记手续。
2. 国有农用地使用改革
(1) 国有农用地实行严格的用途管理
明确国有农用地实行用途管理，不得擅自改变土地用途，耕地、林地、草地等农业用途之间相互转换的，应依法依规进行,具体管理办法由国务院相关部门共同制定。改变国有农用地权属及农业用途之间相互转换的，应当办理不动产登记手续。按照严格保护为主的原则，依法规范国有林地使用管理。
(2) 明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策
明确国有农场、牧场改革国有农用地资产处置政策。国有农场、牧场改制，应由改制单位提出改制方案，按资产隶属关系向主管部门提出申请，主管部门提出明确意见并征求同级国土资源、发展改革、财政等相关部门意见后，报同级政府批准。
对属于省级以上政府批准实行国有资产授权经营的国有独资企业或公司的国有农场、国有牧场等，其涉及国有农用地需以作价出资或者入股、授权经营及划拨方式处置的，由同级国土资源主管部门根据政府批准文件进行土地资产处置。改制单位涉及土地已实行有偿使用或需转为出让或租赁土地使用权的，直接到土地所在地市、县国土资源主管部门申请办理变更登记或有偿用地手续。
国有农用地的有偿使用，应严格限定在农垦改革的范围内。农垦企业改革改制中涉及的国有农用地，国家以划拨方式处置的，使用权人可以承包租赁；国家以出让、作价出资或者入股、授权经营方式处置的，考虑农业生产经营特点，合理确定使用年限，最高使用年限不得超过50年，在使用期限内，使用权人可以承包租赁、转让、出租、抵押。国家以租赁方式处置的，使用权人可以再出租。
(3) 保护国有农用地资产，完善国有农用地土地登记定价体系
开展基于土地调查的农用地等别调查评价与监测工作，定期更新草地、耕地等农用地土地等别数据库。完善农用地定级和估价规程，部署开展农用地定级试点，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，及时反映农用地价格变化。加强农用地价格评估与管理，保护国有农用地资产。
3. 完善国有工业用地供地方式
由于国有土地租赁可以分年缴纳租金，而无需像土地出让一样一次性缴纳大笔土地出让金，较为适合初创企业，因此为支持创业，20号文在《产业用地政策实施工作指引》基础上进一步提出，地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先租后让的方式供应土地，或者可以部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。各地可根据实际情况，实行工业用地弹性年期出让政策。
[1]根据《土地管理法》第四条 国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
[2]《国土资源部关于印发试行<土地分类>的通知》（国土资发〔2001〕255号）。
[3]根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007年9月28日发布，并于同年11月1日起生效）的规定，招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
[4]《关于印发<规范国有土地租赁若干意见>的通知》仅原则性地规定了租赁可以采用招标拍卖或者协议的方式进行，但是一些地方性的法规对于招标和拍卖方式进行土地租赁有具体性的规定，例如《河北省国有土地租赁办法》第九条第二款中规定，“有二个以上的单位和个人有租赁土地意向的”，必须采用招拍挂方式租赁土地；《四川省国有土地租赁办法》第七条第一款中规定，“商业、旅游、娱乐等经营性用地的租赁”，必须采用招拍挂的方式。
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