为切实履行流通环节食品安全监管职能，加大规范食品流通许可工作力度，工商行政管理机关要切实履行《食品安全法》和《食品安全法实施条例》赋予的市场监管和行政执法职责，依法保护食品经营者和消费者的合法权益，促进食品产业健康有序发展，维护食品市场秩序。要达到这一目的，实行食品流通许可制度至关重要。
一、食品流通许可
食品流通许可是一种比较典型的行政许可形式。根据《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品流通许可证管理办法》的要求，食品经营者应当在依法取得食品流通许可证之后，向有登记管辖权的工商行政管理机关申请办理工商登记。未取得食品流通许可证和营业执照的，不得从事食品经营。
（一）食品流通许可的含义
《食品安全法》第二十九条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”在讨论起草《食品安全法实施条例》过程中，立法机构和立法专家达成了较为一致的意见：食品经营者应当在依法取得相应的食品流通许可后，办理工商登记。法律、法规对食品生产加工小作坊和食品摊贩另有规定的，依照其规定。
根据《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的规定，实施食品流通许可的总体要求是“先证后照、证照分离”，即食品经营者应当在依法获得食品流通许可后，向有登记管辖权的工商行政管理机关申请登记注册。未获得许可机关的食品流通许可和营业执照，该经营者不得从事食品经营。
（二）食品流通许可的特征
1.食品流通许可是依申请而实施的行政行为。
行政机关实施食品流通许可的前提条件包括：作为行政相对方的食品经营者，针对特定的事项，依照《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品流通许可证管理办法》，向食品流通许可机关提出申请。被许可人无申请，则许可机关不能对该申请人作出准予食品流通许可的决定。
2.食品流通许可是许可机关对申请人（被许可人）依法提出的在流通环节开展食品经营活动的申请，作出批准与否的特定行为。
食品流通许可事项包括：经营场所、负责人、许可范围等内容。食品流通许可事项中的许可范围，包括经营项目和经营方式。经营项目按照预包装食品、散装食品两种类别核定，经营方式按照批发、零售、批发兼零售三种类别核定。
之所以许可机关有权对食品流通许可申请人（被许可人）的申请作出批准与否的决定，这源自于《行政许可法》、《食品安全法》、《食品安全法实施条例》和《食品流通许可证管理办法》赋予的职能，即对作为行政相对方的食品经营者能否在流通环节开展食品经营活动，食品流通许可机关有权力决定是否准许。
3.食品流通许可的本质是食品流通许可申请人（被许可人）只有在具备法律、法规规定条件的前提下才能在流通环节开展食品经营活动。
在通常情况下，行政许可以一般禁止为前提，以个别解禁为内容。它包括：在国家一般禁止的前提下，许可机关应对符合特定条件的行政相对方（申请人）解除禁止，使其享有特定的资格或权利，赋予其实施某项特定行为的权利。
经营者欲获得食品流通许可，应当符合食品安全标准，并符合《食品安全法》第二十七条第（一）项至第（四）项的要求，这些要求分别是：(1)具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；(2)具有与经营的食品品种、数量相适应的设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；(3)有食品安全专业技术人员、管理人员和保证食品安全的规章制度；(4)具有合理的设备布局和工艺流程，防止待加工食品与直接入口食品、原料与成品交叉污染，避免食品接触有毒物、不洁物。
《食品流通许可证管理办法》强调和重申了上述要求。
4.食品流通许可是一种要式行政行为。
按照《行政许可法》的要求，作为行使公权力的行政许可机关实施许可必须符合一定的法定形式，即应当以明示书面许可的方式向社会公开，这样的许可应当有正规的许可文书、许可机关印章等予以认可和证明。
食品流通许可证是食品流通的合法凭证，有效期为3年。食品流通许可证分为正本、副本。正本、副本具有同等法律效力。食品流通许可证正本、副本式样，由国家工商行政管理总局统一制定。省、自治区、直辖市工商行政管理局负责本行政区域食品流通许可证及相关申请文书的印制和管理。
（三）食品流通许可的对象及豁免
1.流通环节的范围。
食品流通许可应当将食品经营活动界定在流通环节内。但是，这里所说的流通环节是指通常状态下的流通环节，铁路、民航等特殊行业并不纳入食品流通许可监管范围。
经济学意义上的“经营”概念外延比较宽泛，含义也很广，包括为获取利润而实施的销售、餐饮服务行为以及开展相关活动等行为。而《食品安全法》《食品安全法实施条例》所指的“经营”，是狭义上的“经营活动”，并不包括生产行为，但是包括销售、餐饮服务等行为。
鉴于《食品安全法》、《食品安全法实施条例》已经明确食品生产许可由质检部门实施，餐饮服务许可由食品药品监督管理部门实施，那么，《食品流通许可证管理办法》便将取得食品流通许可限定为“在流通环节”从事食品经营的（单位或个人）。但是，我们也必须注意到，按照《食品安全法》的规定，铁路、民航以及物流运输，虽然也属于流通环节，但《食品安全法》并未确定，这些部分究竟由哪一个行政机关负责监管。《食品安全法》第一百零二条只是规定，铁路运营中食品安全的管理办法由国务院卫生行政部门会同国务院有关部门依照本法制定。《食品安全法》第九十一条规定，应对“未按照要求进行食品运输的”进行处罚，但也没有规定相应的监管部门。
2.豁免对象。
食品流通许可豁免有下列四种情形：取得食品生产许可的食品生产者在其生产场所销售其生产的食品，不需要取得食品流通的许可；取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售其制作加工的食品，不需要取得食品流通许可；农民个人销售其自产的农产品，初级农产品、食用农产品的销售，应当由《农产品质量安全法》等专项法律、法规进行调整。
3.豁免中值得探讨的问题。
根据上述第一种、第二种食品流通许可豁免情形，可以反向推定如下：取得食品生产许可证的食品生产者在其生产场所销售不是其生产的食品，取得餐饮服务许可的餐饮服务提供者在其餐饮服务场所出售不是其制作加工的食品，仍然需要获得食品流通的许可。而这样一来，就有可能导致工厂或者餐饮服务经营者同时领取几个许可证件的情况出现，并由此导致交叉管理、重复管理。但是，餐饮服务提供者开设了食品经营专柜并销售预包装食品、散装食品，商场、超市经营者开设了经营馒头等主食的厨房，除在该商场、超市销售之外，还定型包装给其他经营者销售，还有面饼屋、面包房销售食品及现制现售的冰淇淋、蛋糕等，其经营者是否需要领取工商机关核发的食品流通许可证，还需要进一步明确。
但是，《食品安全法》规定“农民个人销售其自产的食用农产品，不需要取得食品流通的许可”，目的在于保护农民的合法利益。因此，不能按照前述反向推定方法，推定得出“其他主体销售食用农产品需要取得食品流通的许可”的结论，这一点必须引起高度重视。食用农产品的质量安全规定，应遵守《农产品质量安全法》。制定有关食用农产品的质量安全标准，公布食用农产品安全有关信息，应遵守《食品安全法》的有关规定。为体现全程监管的理念并保持体例的完整性，《食品安全法》在条款中增加了一些食用农产品的具体监管规定，但这些条款仍然与《农产品质量安全法》一致。食用农产品的监管体制、监管措施以及对违法行为的处罚等仍然适用《农产品质量安全法》。鉴于此，将食用农产品纳入食品流通许可的范围进行监管是不妥当的。
（四）食品流通许可的程序
食品流通许可程序包括申请、受理、审查、批准等。
1.普通程序。
（1）申请程序。公民、法人或者其他组织从事食品经营活动，依法需要取得食品流通许可的，应当向许可机关提出申请，如实向许可机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性、合法性、有效性负责。申请人可以委托代理人提出许可申请，但依法应当由申请人到行政机关办公场所提出的除外。
（2）受理程序。许可机关收到申请时，应当对申请事项进行审查，并根据下列情况分别作出处理：①申请事项依法不需要取得食品流通许可的，应当即时告知申请人不予受理。②申请事项依法不属于许可机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。③申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许申请人当场更正，由申请人在更正处签名或者盖章，注明更正日期。④申请材料不齐备或者不符合法定形式的，应当当场或者5日内一次告知申请人需要补正的全部内容。当场告知时，应当将申请材料退回申请人。属于5日内告知的，应当收取申请材料并出具收到申请材料的凭据；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。⑤申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交了全部补正材料的，许可机关应当予以受理。
（3）审查程序。许可机关应当审核申请人提交的相关材料是否符合《食品安全法》第二十七条第（一）项至第（四）项以及《食品流通许可证管理办法》的要求。在必要时，许可机关可以按照法定的权限与程序，对其经营场所进行现场核查。
（4）批准程序。对申请人提交的食品流通许可申请予以受理的，许可机关应当自受理之日起20日内作出是否准予许可的决定。许可机关作出准予许可决定的，应当出具准予许可通知书。许可机关作出不予许可决定的，应当出具驳回申请通知书，说明不予许可的理由，并告知申请人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
2.特别程序。
（1）听证。法律、法规、规章规定实施食品流通许可应当听证的事项，或者许可机关认为需要听证的其他涉及公共利益的食品流通重大许可事项，许可机关应当向社会公告，并举行听证。
（2）变更与延续。被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出食品流通许可决定的许可机关提出申请；符合法定条件、标准的，许可机关应当依法办理变更手续。需要延续依法取得的行政许可有效期的，应当在该食品流通许可有效期届满的法定时限内向作出行政许可决定的许可机关提出申请(法律、法规、规章另有规定的，依照其规定)。许可机关应当根据被许可人的申请，在该许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。
二、食品流通许可证
（一）食品流通许可证的表现形式
食品流通许可证分为正本、副本。正本、副本具有同等法律效力。食品流通许可证正本、副本式样，由国家工商行政管理总局统一制定。省、自治区、直辖市工商行政管理局负责本行政区域食品流通许可证及相关申请文书的印制和管理。
《食品流通许可证管理办法》明确规定，食品经营者应当在依法取得食品流通许可证后，向有登记管辖权的工商行政管理机关申请办理工商登记。未取得食品流通许可证和营业执照的，不得从事食品经营。
（二）食品流通许可证的编号（编码）
食品流通许可证的编号（编码）是指食品流通许可机关赋予食品经营者区别于其他食品经营者的编号、符号等标志。从一般意义上说，食品流通许可证的编号（编码）应当以字母、数字或者字母+数字等区别于其他食品经营者的编号、符号等标志来表示。在国家工商行政管理总局下发的食品流通许可证编号编制规则中，明确规定以“字母+数字”的形式来表示食品流通许可证的编号（编码）。
食品流通许可证的编号（编码）具有以下特征：（1）唯一性。食品流通许可证编号（编码）在全国范围内是唯一的，任何一个从事食品流通经营活动的市场主体只能拥有一个食品流通许可证编号（编码），任何一个食品流通许可证编号（编码）只能赋予一个市场主体。（2）终身不变性。市场主体在从事食品流通经营活动期间，食品流通许可证编号（编码）保持不变。（3）附随性。附随性是指在食品流通许可证被注销后，该食品流通许可证的编号（编码）应被保留，不能赋予其他市场主体。
食品流通许可证编号（编码）由两个字母+16位数字组成，即SP+行政区划代码（6位数字）+发证年份（2位数字）+主体性质（1位数字）+顺序号码（6位数字）+计算机校验码（1位数字）。
□陈 骥
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