透过法制核审看基层行政处罚案卷的质量亟待提高

基层行政处罚案卷质量亟待提高

——透过法制核审看基层行政处罚案卷的质量

        

工商行政管理机关作为市场监管和行政执法的职能部门，行政执法是工商行政管理机关履行法定职责的主要手段之一。随着《行政处罚法》的实施、《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的不断完善，工商行政管理机关行政处罚案件无论是证据采集、法律适用，还是处罚程序、使用文书，都较以前更明确、规范，但由于主客观多方面原因，基层行政处罚案卷仍有一些差强人意的地方存在。

一、存在的主要问题

（一）组卷粗糙。

1、个别办案部门组卷不细，送审前没有对案卷进行仔细检查。体现在有些办案人员在调查组卷时过于毛糙，甚至没有认真的看一遍自己所采的证据及所打印的材料，再加上一些法制员没有对送核的案卷进行仔细检查，就造成了个别案卷前后材料的不统一。

2、适用法律、法规的条款项书写混乱。体现在对条、款、项三者的理解有误，引用时顺序颠倒。

3、所援引的法律、法规内容抄错，多字、少字、错别字现象较普遍。工商部门所运引用的法律多为强制性的条款，所以一字之差有时就可能产生天壤之别的效果，比如：“可以”和“应当”、“单处”与“并处”。如果书写错误，诉讼败诉的几率增大。

4、签章不全。每份证据的每一页都需要当事人的确认（先签字再盖章），而且要详细写明“此复印件由我提供”或“经确认与原件一致”的字样。目前，部分案件存在当事人签章不全、办案人员不核对确认和双方确认时间不一致的现象，导致当事人对工商执法程序产生质疑。

5、调查终结报告叙述过于简单。调查终结报告应有详细的案件情况的分析，以便于核审部门、监督部门对案件定性、处罚是否适当进行核查。但我局许多行政处罚案件没有在调查终结报告中客观反映案件全过程，基本上与案件处罚决定书相同。此外，部分案卷调查终结报告对于处罚建议的表述中，只罗列了行政处罚金额，而对违法物品不作处理建议。

（二）重实体轻程序。

1、部分行政处罚案卷的检查、询问、扣留及证据采集的时间在立案时间之前，而法律明确规定上述执法行为应在经局长审批同意立案之后方可进行。

2、检查、询问笔录中，执法人员出示执法证件的程序表述未受到应有的重视；部分行政处罚案卷中甚至存在仅有一名执法人员签名、单独执法的现象。

3、告知书种类使用不当。听证告知给予当事人的是陈述、申辩和对证据的质证权利，而行政告知给予的只是陈述、申辩权利，两者存在明显的区别。但多数执法部门没有注意这一细节，存在听证告知与行政告知滥用的现象。

4、处罚决定书下达时间有误。处罚决定书的时间应在告知次日起三天后才可以下达，且三天应为三个工作日，如遇节假日应顺延。但部分案卷处罚决定书下达日期没有达到上述要求。

（三）事实不清，证据不足。

从案件审核的实际情况来看，这种情况虽然不多，但可能造成的后果却很严重。具体来说，主要有以下几种情形：

1、当事人主体资格不清楚。少数案卷中没有清楚反映当事人的身份情况。自然人无身份证复印件或身份证明，企业或经济组织无证明文件或基本情况。

2、违法事实调查不清。部分案卷特别是无照经营案卷，仅凭当事人询问笔录中陈述的事实和现场检查情况结案，非法经营的时间、经营情况缺乏辅助证据来支撑，违法事实经不起推敲。

3、证据提取不全。多数案卷材料中提取的证据与案件的关联性差，甚至存在证据证明的违法主体与处罚主体不一致现象；属没收非法所得的，由于相关证据不全，没有查清非法所得的具体数额。

（四）定性不准，自由裁量失当。

1、少数案件存在定性不准，适用法律不当的问题。不注意法律法规的位阶及普通法与个别法的关系，哪一个法律用起来得心应手，就用哪个法律法规。

2、自由裁量权运用不当。在没有取得减轻处罚的相关证据的前提下，随意降低处罚标准，缺乏推敲和思考，在一定程度上反映了执法办案人员对法律法规的学习不够。个别案件的处罚金额明显过高，与违法事实不一致。

二、行政处罚案卷存在问题的原因分析

（一）从客观上看，行政执法环境不佳是出现上述问题的原因之一。

一是地方行政干预依然存在。省以下工商机关虽然是垂直领导，但工商行政执法往往冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来，对骨干企业实行特别保护，致使工商执法的一些工作难以开展。

二是执法管辖交叉、错位。工商部门与许多专职执法机构，如质监、药监、卫生等部门职能重叠，执法范围模糊不清，实践中常常出现管辖上的“争”与“推”。

（二）从主观上看，行政执法队伍素质良莠不齐是重要原因。

执法人员业务素质不高是出现上述问题的首要原因。随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距，一些执法人员不熟悉法律法规，凭经验办案，导致了一些常用法律法规的滥用；忽视了程序上的完备，认为程序问题是工作上的步骤和方法的问题，只要实体上合法，即使程序不完备，也不影响案件的定性和处罚，从而在办案中随意简化程序或故意违反程序；不学习办案技巧，在办案中不知道调查什么，如何调查；个别执法人员不清楚公文制作的基本要求，不会撰写调查终结报告，不会草拟处罚决定书。

法制观念淡薄是出现上述问题的另一个重要原因。 一些执法人员在办案过程中，不是有法必依、执法必严、违法必究，而是把法律赋予的执法权力当作一种特权，随心所欲。检查（调查）不出示执法证件、调查案件不先经局长批准立案、随意扣留封存财物，先罚款后定案，不尊重相对人的权益，修改笔录不经相对人确认，随意改变法定处罚幅度，等等，这些都是法制观念淡薄的表现。

极少数行政执法人员责任心不强也是出现上述问题的原因之一。主要表现在工作敷衍塞责，检查不深不细，询问没有逻辑，记录潦草马虎，书证不经确认，调查报告不经其他调查人签字。

三、建议及对策

（一）加强行政执法教育培训，着力提高行政执法能力。

工商行政执法是一项专业性很强的工作，工商执法人员在执法过程中处于主动的地位，提高执法队伍素质是规范工商行政执法的关键。工商执法干部要切实加强对法律法规等相关知识的学习，特别是加强业务知识的学习，每年定期对执法人员开展法律、法规培训，及时更新知识储备，培养调查取证和分析研究的能力，同时通过案件探讨和交流等方式提高执法人员的执法水平，以期在执法过程中正确适用法律进行定性和处罚。在行政执法培训中，应重点从以下几个方面抓好工作：

 1、注重证据收集的多样性与关联性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条规定，证据包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录七类。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》也对各类证据的合法条件及严重违反法定程序收集的不能作为定案依据的证据作了明确的规定。在证据收集过程中，要严格按照上述规定进行证据材料的采集，避免走弯路。

在证据的证明效力上，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》对各类证据的证明效力作了明确划分。所以在实际执法过程中，要避免仅凭现场检查笔录、询问调查笔录、当事人陈述材料来定案的情况发生，以免证据效力不足。

2、注意发挥询问笔录的攻坚效果。询问笔录是执法人员通过提问来调查案件事实的取证方式，是工商机关常用的办案手段，询问结果的好坏直接影响案件调查的进展和定性的准确与否。在询问时办案人员必须讲求询问艺术和技巧，询问前拟定提纲，做到询问准备充分、有的放矢；询问中洞察秋毫、以我为主；询问后分析笔录、印证核实，确保通过询问笔录将已掌握的相关证据前后串连起来，发现并补充其中缺失的环节。

3、提高对执法程序的重视，从根本上改变重实体轻程序的观念。执法程序的不合法，直接导致案件处罚的无效，所以要严格按照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的要求执法办案，亮证、确认、核对等步骤缺一不可，确保行政处罚案件程序的合法。

（二）改进绩效考评方式，进一步推进科学执法。

调整现行的绩效考评方式和标准，将服务、监管、执法并列作为考核的重要内容，将服务工作好坏、监管以及执法是否到位，作为评先评优的依据。积极开展执法办案能手、行政许可能手和服务明星评选表彰活动，加大对执法办案、行政许可和服务成效突出的人员奖励力度。同时，建立并实施绩效考评问责制度，对服务不到位、履责不力的人员，按规定追究责任。

（三）正确处理执法与发展的关系，谋求地方政府理解与支持。

工商行政执法工作与地方政府及部门的支持是密不可分的。开展行政执法工作，应本着有理、有利、有节的原则，积极与当地政府及相关领导进行沟通与协调，做到既依法办事，又合情合理。同时，注意抓住行政执法的重点、难点和广大群众所关心的热点问题，注意加强舆论宣传，谋求全社会的理解与支持。在具体实践过程中，要注意根据违法行为的社会危害性区别处理：对涉及“三农”和安全生产及知识产权保护等方面的违法违章行为要处理从重；对国企改制过程中因政策不配套产生的、下岗职工再就业过程中发生的一般违法违章行为处理从轻。(沈阳局）