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改革开放以来，中国国土空间开发失序、功能失调、结构失衡等问题加剧了国土空间开发与保护的矛盾。为缓解人地矛盾，重塑国土空间开发、利用与保护的时空秩序，中共中央、国务院于2019年出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）基础上，科学有序布局生态空间、农业空间和城镇空间。可见，国土空间开发适宜性评价作为“双评价”的核心内涵之一，已经成为国土空间规划不可或缺的有机构成。
目前，国土空间开发适宜性评价已形成三种思路。一是以人类活动为逻辑起点，关注人类对国土空间的开发利用，形成“开发约束—开发强度—开发潜力”的评价体系。二是从国土空间生产—生活—生态（“三生”）功能属性出发，基于土地利用类型及其对应结构和功能，确定国土空间开发保护适宜性。三是以资源环境承载能力为基础，结合区位条件、社会经济、目标定位等因素，研判国土空间适宜程度，形成“承载力定规模、适宜性定空间”的评价逻辑。三种思路具有一些基本共识：以某项国土空间功能为导向，在该功能下评判国土空间开发适宜性，支撑国土空间功能分区和布局优化。
然而，囿于地域实体唯一性与地域功能多样性矛盾的客观存在，以某项开发保护的功能需求为导向，无法解决国土空间功能多宜性与适宜性评价结果唯一性之间的矛盾。特别是在国土空间规划编制中，若适宜性评价无法协调城镇建设、农业开发和生态保护等功能矛盾，将直接影响“三区三线”划定与主体功能区优化等，导致现状认知与规划决策脱节。因此，如何统筹国土空间开发的单功能导向和空间功能多宜性是适宜性评价亟待解决的现实问题。基于此，本文面向国土空间规划，探讨国土空间开发适宜性概念与内涵，明确国土空间开发适宜性评价的核心需求与现实挑战，反思理论逻辑，改进评价思路。
国土空间开发适宜性的概念与内涵
国土空间开发适宜性的概念界定
国土空间开发适宜性的基本理念源于土地适宜性，其概念一般被界定为一定条件下、一定范围内的土地对某种用途的适宜程度，即某一土地单元是否以及在多大程度上适宜某项利用方式。在理论认知上，强调土地自然条件、社会经济、生态环境的多重作用，形成了“适宜性+限制性”的逻辑范式。在评价方法上，关注土地垂直与水平作用过程，形成以多因素“千层饼”叠加为主，以空间交互作用为辅的操作模式。
随着空间规划体系变革，土地适宜性概念逐渐演变为国土空间开发适宜性，并表现出新特征：在逻辑起点上，从地域功能视角出发，由城镇开发的单一指向转向生态保护、农业生产、城镇建设的综合集成，生态优先和底线思维成为地域功能集成的核心原则；在价值取向上，由追求经济效益与减少对自然生态环境的干扰，向“绿水青山就是金山银山”的思维转变，重视空间保护与开发的统筹协调。
国土空间开发适宜性评价的目的是通过协调空间多维功能支撑人类多样化、多层次、全方位的需求，实现国土空间功能的综合效用最大化。因此，国土空间开发适宜性不应局限于某一特定地域功能，而是基于空间视角，审视国土开发方式、功能定位和结构组织，探索多重功能综合适宜性。基于此，本文将国土空间开发适宜性界定为：一定国土空间内的资源、环境和社会状态下，生态保护、城镇建设、农业生产等人类开发保护活动在空间、时序等维度上的综合适宜程度。
国土空间开发适宜性的内涵
国土空间开发适宜性内涵可概括为空间协调性、时序统筹性、效益综合性。
（1）空间协调性。微观尺度上，以地块用途为协调对象，在关注某一地块用途适宜性时，考虑与周边地块用途的排他性和自身多用途适配性，确保地块开发与保护冲突的最小化。中观尺度上，以地域单元的空间结构为协调对象，考虑地域功能结构和空间交互作用，保障适宜性空间有序和有度。宏观尺度上，以国土空间开发保护的时空秩序为协调对象，明确生态功能敏感区、脆弱区和重要区，保障生态安全底线；关注城镇建设和农业生产的兼容性和动态性，构建城镇建设与农业生产效率的良性互动格局。
（2）时序统筹性。一是基于国土空间开发历史，权衡适宜性与开发现状的匹配，统筹匹配/错配空间上的生产生活方式。二是考虑区域未来战略定位、人口规模、用地需求等趋势对适宜程度的影响，动态调整开发与保护空间。总之，既要确定短期内陆域功能的刚性空间和弹性空间，保障发展稳定性、韧性和持续性，也要维持人地关系的长期均衡，将人类活动保持在资源环境承载能力范围内。
（3）效益综合性。进入生态文明新时代，平衡自然生态过程与社会经济发展成为国土空间开发适宜性综合效益判断的基本原则。一方面，尊重自然发展规律，以生态安全为底线，维系生态空间持续提供生态系统服务和生态产品的能力。另一方面，精准刻画城镇建设和农业生产空间，为人口集聚、产业发展、基础设施布局等提供保障，促进要素配置与空间功能的匹配，支撑区域高质量发展。
国土空间规划下适宜性评价的
核心需求与现实挑战
国土空间规划对适宜性评价的核心需求
国土空间规划对适宜性评价提出安全、效率、品质三个层次的需求。
首先，安全需求是对长期以来城镇无序扩张、耕地流失、生态退化等生存风险的响应。安全性需求意味着适宜性评价需廓清国土空间安全底盘、底数和底线。一是通过实施底线刚性管控来保障人居环境安全、耕地粮食安全和生态环境安全，优化人类生存发展底线；二是引导空间复合利用与弹性转换，以灵活应对国土空间开发保护的不确定性、提升空间韧性；三是重构不适宜区，加速区域国土空间利用方式转变，降低国土空间利用风险。因此，国土空间开发适宜性评价以可持续人地关系为基点，构筑功能凸显、刚弹并济、开发保护统筹的国土空间结构。
其次，效率需求源于对空间资源有限性的应对，强调采用合理的自然资源消耗谋取价值最大化。国土空间开发适宜性支撑空间功能分区，其本质是通过明晰要素流动边界促进要素与空间高效匹配。具体地，在开发活动适宜区引导要素高效聚集，提升国土空间活力；在不适宜区淘汰低效开发方式、释放低效利用空间、盘活低效利用资源。在此基础上，组合功能分区建立要素流动网络，促进不同功能区的优势互补。这要求国土空间开发适宜性评价兼顾区域要素的静态属性以及流动特征，构建要素充分流动、功能深度融合、空间有效交互的结构。
最后，品质需求源于人民对美好生活的追求，区别于过去唯GDP和以物质增长为中心的导向。缔造以人为本的高品质国土空间是国土空间开发适宜性评价的重要导向，关键不仅在于满足人民日益增长的物质需求，更在于能否满足健康安全、精神享受、文化传承等精神文化需求，提升人民的获得感、幸福感、安全感。因此，国土空间开发适宜性不仅反映特定国土空间上的自然、经济、社会等要素与开发保护活动的匹配程度，还反映能否提升人的体验和满足多样化需求。
国土空间开发适宜性评价的现实挑战
（1）忽视了人类活动与国土空间长期交互的“适应性”状态。现行适宜性评价重在衡量国土空间最适宜某项人类开发与保护活动的“最优解”，寻求“理想”状态下的适宜开发模式。然而，国土空间与人类活动的交互作用是一个复杂的自适应过程，经过长期的作用—反馈—调整的循环，形成某一时点下特定的适应状态。这种适应状态未必契合评价出来的“理想”适宜开发模式。例如，浙西南山区理想的适宜功能是生态保护，但在人类活动与自然环境长期交互的作用下，形成了诸如云和梯田、松阳古村落等与理想适宜功能不一致的利用状态。
（2）对地域功能的空间联系缺乏足够重视。国土空间承载的物质、能量、信息等流动过程，决定空间功能的发挥。然而，当前评价思路以单一、割裂式操作模式看待空间功能关系，忽略功能联系的空间结构，造成适宜性评价失灵。例如，生态保护忽略了不同生态过程的权衡与协同，难以把握生态系统的完整性；城镇建设缺乏对人口流动特征的考虑，导致适宜空间与人类活动范围的空间失配，产生“空城”、“鬼城”、职住分离等问题；农业开发欠缺规模连片、地块连通等空间形态支撑，难以实现农业集群式开发。
（3）对多元人本需求关注不足。国土空间开发适宜性评价强调以人为本，关注人的多元价值需求，具有阶段性与多层次性。现阶段，人民已不再满足单一的物质需求，更注重生活品质和精神享受等更高层次的需求。然而，主流国土空间开发适宜性评价仍沿袭传统“工具”思维，将人的需求降维为对开发强度与开发方向的判断；忽略了人文特性与空间体验，导致空间品质低下。
国土空间开发适宜性评价的反思与改进
国土空间开发适宜性评价的逻辑反思
（1）尊重国土空间“适应性”状态。人类开发活动与国土空间长期交互形成适应性状态，维持着良性动态均衡。适应性是长期自然选择和人类干预下的空间性状，符合自然演化规律和社会发展需求，可采用国土空间当前用途或现状功能来表征。适应性具有存在性、已知性和确定性，为功能双宜性或多宜性的权衡提供明确的辅助判别依据，减少不确定性。例如，城镇建设与农业开发“双宜”的评价单元就可以通过现状用途来确定区域的适宜功能。
（2）体现以人为本的理念，满足人类多层次需求。在生态保护上，不局限于供给、支撑或调节等自然生态服务功能，关注生态系统对人类提供的社会文化服务，将服务于人的生态空间纳入到保护范畴。在城镇建设上，在权衡人口、产业、交通等社会经济条件基础上，结合居民生活宜居适度，聚焦基础设施布局、建成区品质等。在农业开发上，以促进农业规模化生产、产业化经营为原则，优先考虑规模集中连片、农业基础设施配套充分联通等条件。
（3）以“流”空间为抓手，凸显适宜性的空间结构。适宜功能空间结构是由功能要素通过交互通道或空间网络产生紧密的联系，从而形成适宜性功能集成的空间组织，表现出“以流定形”的过程特征。针对生态保护，结合能量循环、生物栖息、种群迁徙等“流”，建构连通物质、信息、能量的生态景观格局。针对城镇开发，关注空间区位的可达性联系，权衡人口、产业、交通等要素集聚和流动，构筑多中心、流动性、网络化的空间结构。针对农业开发，关注耕地空间集聚等形态对农业生产效率与效益的影响。
图1 国土空间开发适宜性评价的逻辑反思
国土空间开发适宜性评价的思路改进
（1）适宜性评价。根据逻辑反思，应重视适宜性评价中“人”的多元需求表达与量化。依托POI（兴趣点）、热力图、手机信令等时空大数据，通过个体行为特征聚合社会群体的行为规律，来表征空间内多元化、主导性的人类需求，拓展适宜性评价指标体系。在生态保护重要性评价中纳入生态系统社会文化服务的权衡，在城镇建设适宜性评价中引入空间品质、基础设施公平性等表征，在农业开发适宜性评价中考虑景观格局指数、区域服务功能等指标。
（2）适应性修正。将国土空间现状用途来刻画适应性状态，辅助对国土空间开发多适宜性评价结果权衡判断。针对单宜性空间，当国土空间现状用途与对应主导功能适宜性冲突时，依据适应性等级，退出该主导功能或下调适宜性等级；当两者匹配时，优先将主导功能区划入“三线”。针对双宜性或多宜性空间，优先将现状用途功能确定为主导功能。当现状用途所在空间的主导功能适宜性较低时，需重新审视其功能定位与分区选择，将其划为主导功能适宜性较高的空间。若多重功能适宜性较高且重合时，难以界定有效的适应性现状用途参照，可在弹性发展的目标导向下，下调适宜性等级。
（3）结构性优化。在生态保护重要性评价中，根据生态景观斑块的连通性和邻接性分析，界定生态保护的源地；综合生态系统功能的权衡协同，刻画生态流动向和阻力，提取以基质、节点、廊道等为基础、以复杂生态网络为目标的生态安全格局。在城镇建设适宜性评价中，利用手机信令、出租车轨迹、宜出行等流数据，结合社会网络分析、社区发现算法等方法，辨识城市多中心体系、通勤网络体系、城市活力体系等结构，优化城镇体系结构。在农业生产适宜性评价中，开展适宜区连片性、集聚性、形状复杂性等维度分析，结合重要农产品主产区分布、地域特色优势农产品生产区，确定优势农业空间。
图2 国土空间开发适宜性评价的思路改进
结论
国土空间开发适宜性评价作为“双评价”的重要组成部分，在国土空间规划中发挥基础性作用。然而，现有国土空间开发适宜性评价难以解决国土空间功能多宜性与适宜性评价结果唯一性之间的矛盾，无法有效支撑国土空间规划。基于此，本文首先梳理了适宜性的概念嬗变，明晰了空间协调性、时序统筹性、效益综合性多重内涵。其次，厘清国土空间规划的安全、效率、品质需求。随后，探讨国土空间开发适宜性评价面临的三个现实挑战：忽视了人类活动与国土空间长期交互的“适应性”状态、对地域功能的空间联系缺乏足够重视、对多元人本需求关注不足。最后，提出“尊重国土空间适应性状态、满足人类多元与多层次需求、凸显适宜性空间结构”的逻辑反思，以及“适宜性评价、适应性修正、结构性优化”的思路改进。
文章来源
中国土地科学
作者 | 岳文泽
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