RCCSE中国准核心学术期刊
导读
在中华文明数千年的历史进程中，水资源发挥了不可或缺的重要作用。在过去40年，水资源管理对中国社会经济发展做出了重大贡献。自古以来，中华民族就十分重视改善水资源管理。水资源利用效益带来的价值、水资源管理不善造成的风险，是关乎居民健康、粮食安全、能源安全、工业和国家经济发展、社会福祉以及环境可持续性的根基。在这一背景下，在与中国过去40年的合作中，世界银行重视水资源的开发管理及其在社会经济发展中的作用，并在该领域做出了重要贡献。在合作初期，世界银行对中国水资源领域的支持主要集中在20世纪80年代的一批基础设施投资项目上，旨在加强洪水管理、改善灌溉基础设施并保障粮食安全、开发水电资源等。从80年代后期到90年代，合作重点转向支持政府改善基本供水和卫生服务，合作实施了一系列针对城镇污水排放增加和水质恶化问题的项目，致力于改善城市水环境。进入21世纪后，中国政府与世界银行合作实施了一批新的项目，以解决更加复杂的水问题，包括水资源综合管理、流域管理和水污染防控等。随着中国社会经济的不断发展，世界银行下一阶段的工作重点将包括强化管理机制，改进水资源价值评估并将水价值纳入基于绩效的激励机制，为私营企业参与水资源领域市场经营创造有利环境，促进市场化机制的发展等。
（约 稿：唐湘茜）
本文最终定稿将刊发于
2022年第4期《水利水电快报》
敬请关注❥(^_-)
标 题
快速流动——中国与世界银行在水务领域的 40 年合作
（奔流向前——中国与世界银行在水资源领域合作40年综述）
作者及其单位
Xiawei Liao and Marcus Wishart
世界银行，北京办事处，中国 100004
（廖夏伟、马库斯
世界银行驻华代表处，中国北京100004）
作者简介
廖夏伟
世界银行首席水资源专家
Marcus Wishart 博士是世界银行中国首席水资源专家，常驻北京。他在水与环境、能源、农业和城市议程的关系中工作，在东亚和太平洋地区、非洲、拉丁美洲和加勒比地区拥有丰富的经验。他曾与公共和私营部门的众多客户合作处理大型水利基础设施项目、灌溉和小农发展、供水和卫生解决方案、开发流域管理的综合方法以及与跨界水域相关的制度和政策问题。Wishart 博士拥有澳大利亚格里菲斯大学的博士学位、南非开普敦大学的硕士学位和阿德莱德大学的荣誉学士学位。
摘 要
几千年来，水是中华文明发展的重要组成部分，40年来为国家社会经济发展做出了重要贡献。纵观历史，中华文明一直非常重视改善水资源管理。水的价值所带来的好处以及如果管理不当带来的风险，是人类健康、粮食安全、能源安全、工业增长和国内发展、社会福利和环境可持续性的基础。在此背景下，世界银行与中国的伙伴关系在过去 40 年中为管理水资源开发和促进社会和经济发展做出了重要贡献。早期世界银行对水部门的支持主要集中在 1980 年代一系列以基础设施为基础的投资项目，旨在改善洪水管理、通过灌溉促进粮食安全和开发水电资源。从 1980 年代后期到 1990 年代，这种伙伴关系转变为支持政府努力改善基本供水服务，特别是卫生设施，并开展了一系列旨在解决废水量增加和水质恶化以改善城市环境的项目。进入 2000 年代，中国希望世界银行支持旨在解决更复杂的水相关问题的新一代项目，包括水资源综合管理、流域管理和水污染控制。随着中国继续其发展轨迹，
真实文本
管理水资源的开发是中华文明发展不可或缺的一部分，并经历了几次广泛的转变 （图 1）。几个世纪以来，人们一直将重点放在发展减轻与水相关的风险（如洪水和干旱）所需的基础设施上，在现代时代，越来越强调提供服务（通过家庭和工业供应以及灌溉粮食安全），以及最近旨在应对水污染控制、环境保护和生态恢复挑战的努力。尽管基础设施继续发挥重要作用，但人们越来越关注旨在实现更综合、更全面的水资源管理方法的政策措施。钍其标志是对可持续增长模式的必要性的认识，这反映在政府对“建设生态文明”的表述中。
图 1 。 中国水资源管理的六个阶段
中国与世界银行之间长期而富有成效的合作伙伴关系 为水行业这些转型的发展和演变做出了贡献。自安徽省首笔 9,200 万美元贷款用于皮石杭-巢湖片区开发项目以来，世界银行已为超过 108 个项目和超过 150 亿美元的 IDA 信贷和 IBRD 贷款提供资金支持中国水务部门（图 2 ）。从历史上看，贷款平均每年约为三个项目，平均总额为 4.3 亿美元，在 1993 年和 2009 年达到顶峰，超过 13 亿美元。从历史上看，水行业占投资贷款和数量的 25% 左右。在中国的项目。钍高于世界银行投资组合中水项目的全球平均水平，其中水约占项目的 14.6%，占贷款总额的 13.44%。
图 2 。 1985年至2018年世界银行对中国水务部门的贷款
中国历来是世界银行在水务领域最大的客户之一。 自 1978 年以来，中国占所有水项目的 7%，占与水相关的贷款组合的 11%。以美元计的前 10 名借款人占总投资组合（817.9 亿美元）的 50% 以上。其中，中国位居第二，拥有超过 108 个项目和 150 亿美元的项目融资，仅次于拥有超过 135 个项目和超过 220 亿美元的印度（图 3）。尽管中国在 1990 年代和 2000 年代在项目数量和贷款量方面都处于全球领先地位，但在过去十年中，对水行业的贷款量已让位于印度、巴基斯坦和越南，尽管中国仍然是最大的水组合中任何国家的水相关项目的数量。
图 3. 到 2018 年水务行业的前 10 大借款人
水部门的伙伴关系随着国家发展挑战的不断变化而发展。 中国的发展努力经历了四个广泛的阶段，以应对不断变化的社会经济条件：第一阶段（1978-85 年）侧重于农业生产力及其在扶贫中的作用；第二阶段（1986-2000 年）的特点是发展具有地理针对性的、多允许沿海地区首先发展的部门扶贫计划政策；第三阶段（2001-10）见证了社会支出和人力资本投资的快速扩张，同时深化了针对地域的计划，旨在解决日益扩大的区域差距，建设更加和谐、共享繁荣的社会；第四阶段（2011-20）的重点是消除极端贫困和“全面建成小康社会”。
世界银行资助项目的构成既反映了发展挑战的转变，也反映了该部门特有的挑战。 早期基础设施投资旨在支持政府弥合基础设施差距的努力，重点是防洪和灌溉、水电以及内陆水道开发提供的服务。钍重点已转向改善卫生服务的可及性和引入“其他水”项目，以支持解决更复杂的综合水资源开发和环境管理项目的努力，包括流域和洪水管理、水污染控制和环境改善（图 4）。在此期间，一直围绕供水进行持续参与，尽管这已经从确保基本服务转变为引入旨在提高服务质量的创新融资机制和管理系统。
图 4 。 1981年至2018年四个发展阶段世界银行融资项目在中国水务领域的占比
过去 40 年来，世界银行支持中国提高抗洪能力和管理洪水风险的努力。 其中包括 8 个专门的洪水管理项目和 20 多个与洪水管理相关的项目，总价值超过 40 亿美元。这些投资贷款项目与一系列咨询服务和分析活动相结合，这些咨询服务和分析活动涉及洪水管理的风险知情方法、金融机制，包括保险机制的发展以及洪水预报和预警系统。第一个专门的洪水管理项目是 1993 年批准的 2 亿美元 IDA/IBRD 混合贷款，用于支持太湖流域洪水后的应急响应。从历史上看，太湖流域经常受到洪水的严重影响，该项目是在 1991 年的强季风降雨之后造成的，造成大范围的洪水和估计 20 亿美元的损失，影响了约 665,000 人。调动资金支持政府提高三个水系（望榆、太浦、韩嘉湖）的排涝能力，在太湖周围加高 270 公里的围堤，以增加太湖的调节能力，支持努力加强太湖流域管理局。成立于 1984 年，
中国从以基础设施为主导的防汛防洪管理方式向旨在提高抗灾能力的更全面的洪水风险管理方式转变得到了世界银行的支持。 在早期项目中，国际复兴开发银行资助的两期小浪底多用途大坝项目（1994-2000 年）提高了黄河下游 1 亿多人和主要经济资产的防洪能力。除了为大坝和附属设施提供资金外，该项目还为加强负责管理黄河的流域组织黄河水利委员会的机构能力提供了技术援助。虽然这些早期项目主要侧重于基础设施建设，但 2011 年批准的 2 亿美元世界银行资助的 IBRD 贷款通过支持开发强调洪水的灾害评估和支持系统，在淮河流域引入了国际洪水风险管理的良好实践预测，兰斯。2013年，世界银行批准了国际复兴开发银行资助的 1 亿美元江西无锡口洪水管理项目，该项目支持为洪水多发城市景德镇引入综合洪水风险管理系统。这包括一个决策支持系统以及实时洪水预报以及洪水灾害地图绘制、风险知情洪水管理、基于社区的洪水风险意识和应急计划的准备。此类项目表明向更综合的系统方法过渡来处理洪水管理以及各种规模的结构性和非结构性干预措施的整合，以提高复原力和适应气候变化、城市化、和其他宏观尺度的变化。
世界银行对中国灌溉部门的参与经历了三个发展阶段。 在 1980 年代政府需要扩大灌溉土地和修复恶化的灌溉基础设施的推动下，世界银行支持的初始投资主要集中在农田规模的灌溉开发上（第一阶段，1980 年代 - 1990 年代中期）。认识到灌溉面积不断扩大对下游工业用水、生活用水和环境用水的影响，世界银行的支持从农田规模的灌溉改善转向流域规模的综合农业用水管理（第二阶段，1990 年代至 2000 年代初）。依托在缺水地区的灌溉管理经验和先进的遥感技术，
从 1980 年代到 1990 年代，世界银行对中国灌溉用水管理的支持从农田规模（第一阶段）转向流域规模（第二阶段）。 1980 年代，世界银行支持中国开发和修复农田规模的灌溉设施，以应对灌区农业生产力下降和基础设施恶化等新出现的挑战。同时，这些项目也缓解了内涝和盐渍化问题；集约化和多样化的种植模式；并通过建造水库和结合使用地表水和地下水来提供可靠的灌溉水。自 1990 年代以来，由于中国空前的经济和社会发展导致水资源竞争加剧，需要在农田层面以外采取更全面的方法，世界银行开始在流域层面为灌溉用水管理提供支持。塔里木盆地项目首次引入亚流域水配额制，
自 2000 年代以来，世界银行开始与水利部 (MWR) 合作，探索并主流化基于 ET（蒸散）的灌溉管理（第三阶段）。 节水项目首先以减少用水量为目标，而不是只关注灌溉效率。用水量等于从环境中抽取的水减去可以补充地下水或可供其他下游用户（包括环境）使用的回流。对于灌溉，耗水量主要是由于蒸发量 (ET)，因此基于 ET 的灌溉水管理设定了耗水量上限，并测试了第三级和农场灌溉系统改进与各种农艺措施的不同组合，以优化土壤水分作物的可用性和提高每单位用水量的农业生产力。新疆吐鲁番水利枢纽工程是我国首个配套综合、
从 1978 年到 2018 年，对中国城市供水和卫生领域的支持包括 70 多个世界银行资助项目，总价值 95.9 亿美元。 其中，总计 56.9 亿美元的 43 个城市环境项目侧重于通过建设城市污水处理厂和改善污水收集来改善城市状况。在此期间，世界银行支持中国城市水务部门的地域重点已从东部沿海地区转向西部内陆地区，这反映了政府项目重点的变化。
世界银行在中国城市水务部门改革中发挥了关键作用，帮助水务公司实现现代化并大幅扩大服务范围。 从 1987 年开始，世界银行与中国最大的城市（包括北京、上海、重庆和天津）建立了战略伙伴关系，以制定制度和金融框架，以支持扩大供水和污水处理服务。这些与中国主要城市的伙伴关系在全国范围内产生了重大影响，因为其他城市复制了各种改革和方法。例如，世界银行支持在上海和北京设立污水处理公司，并引入水费成本回收原则，最终在 1999 年的部际通知中被中国采纳为国家惯例。2003年上海适应性项目贷款（APL）支持发行中国第一只污水行业公司债券，1元人民币。50亿元集合融资工具，支持上海城郊污水处理。随后，2006 年上海 APL 2 引入了设立城市发展投资公司的试点部分，即开发性融资工具 (DFV)，通常被视为中国提供城市服务的最有效融资工具之一。
世界银行还通过为基础设施融资和发展机构，为改善中国农村供水服务提供持续支持。 从 1985 年到 2000 年，世界银行批准了四笔总价值超过 3 亿美元的贷款，用于支持改善农村供水和卫生设施。这些都是多省贷款，而不是针对单个省份，与政府的国家计划相一致。农村供水 工程 （1985年，IDA 8000万美元）是中国第一个农村供水项目，该项目引入了省级循环资金的概念作为融资机制——根据省级对村贷款的还款期限不同，资金在基金中积累，政府向各省贷款。这些资金随后将用于资助其他子项目以及非项目县。农村供水和卫生项目（ 1992 年，IDA 1.1 亿美元）开始资助卫生服务，包括中国农村地区的厕所和卫生教育。全国 农村供水工程 （1997 年，IDA 7000 万美元）支持参与县通过有效的供水系统运营和维护 (O&M) 以及改进的会计实践来提高资产的可持续性。除了为基本的基础设施系统提供资金外，这里也越来越重视水服务的质量，以及一系列不同的教育计划，以提高卫生意识和实践。
将水资源综合管理方法引入中国水务部门是世界银行早期支持的重要组成部分。 从 1994 年到 2005 年，世界银行提供了 1.5 亿美元的 IDA 信贷，用于增加黄土高原黄河九个支流流域的农业生产和农民收入。该项目成功地试点和复制了水-陆-环境一体化的方法，实现了改善流域和农村生计的双赢结果。它有助于激励政府启动被称为“黄土高原退耕还草还林”的大规模生态补偿计划。该项目随后为中国与世界其他地区的南南交流做出了重大贡献，并被世界银行、联合国教科文组织和许多其他国际组织认可为展示了水土综合管理的国际最佳实践。这可能是发展中国家代表团访问量最大的一个项目。2016 年，世界银行还作为执行机构提供了 950 万美元的全球环境基金赠款，以主流化并扩大综合方法，以提高进入博哈河的三个流域的水生产力并减少污染排放我是一个。这些方法已演变为基于绩效的结果计划，旨在应对日益严峻的跨部门协调和跨辖区协调挑战，例如中国国务院批准向国际复兴开发银行提供旨在改善综合水资源的 4 亿美元贷款长江流域治理、水污染治理和生态保护是国家长江经济带高质量发展战略的一部分。
世界银行还资助了其他水利基础设施，特别是在早期阶段，包括港口、内陆水道和水电站。从 1983 年国际复兴开发银行第一个 1.24 亿美元的多省港口项目开始，世界银行已经资助了多个沿海城市的港口项目，包括天津（1.3 亿美元，1986 年）、大连（9600 万美元，1988 年）、上海（美国8800 万美元，1988 年）、厦门（3600 万美元，1989 年）和宁波/上海（7640 万美元，1989 年）。从 1995 年到 2004 年，世界银行支持了 4 个跨省内河航道项目，总额达 5.24 亿美元，其次是 2006 年（1 亿美元）和 2018 年（1.5 亿美元）在湖北的两个省级内河航道项目。最后但同样重要的是，世界银行还支持了中国的一些水电项目，包括 1984 年 1.454 亿美元的卢布格水电项目，1986 年 5200 万美元的岩滩水电项目，
上述许多转变都是通过与这些投资贷款项目相结合的咨询服务和分析工作来实现的。 其中包括早期为大型土木工程引入良好的国际实践，例如卢布格水电项目的竞标和专家大坝安全小组、参与式灌溉管理、流域综合管理和洪水风险管理，以及财务和制度措施。最近，世界银行与国务院发展研究中心在水治理方面的合作伙伴关系促成了 2018 年推出的一系列政策和制度改革，这些改革有助于加强中国的水管理框架。
中国与世界银行的伙伴关系是相互加强和互惠互利的。 在过去的 40 年里，中国能够将世界银行作为对外的窗口，就改革方向征求意见，在基础设施发展方面动员国际行业的良好做法，并为行业改革提供标杆。通过利用中国的经验，并将其与世行的全球知识相结合，这种伙伴关系能够提供一个支持可持续社会和经济发展的框架。中国在管理水资源开发和应对这些挑战方面的经验对其他经济体具有重要的借鉴意义。它还为应对经济进步、消除贫困和可持续发展所面临的全球风险提供了重要的经验教训。
然而，随着中国转向更加平衡和可持续的发展道路，中国在水务领域面临着许多持续的挑战。 现有的立法、制度和政策有助于缓解水资源短缺问题，开始解决严重的水质问题，并大大降低了洪水的风险。但过度使用和污染有限的水资源继续威胁着中国的战略发展重点。需要继续努力使经济增长与资源枯竭和环境退化脱钩，鉴于供应链的相互关联性日益增强，持续的城市化继续增加洪水风险，并具有全球影响。尽管取得了成就和高访问率，
钍这是中国水务改革的分水岭。 持续发展将越来越依赖于不同行政管辖区之间加强合作和跨部门协调，以确保优化投资和持续提高效率和公平性，同时确保水资源的可持续发展。下一代改革将由数据驱动，需要继续努力确保以能够改善问责制并提供激励措施的方式传播信息，以解决不同部门之间的协调和不同司法管辖区之间的合作。应对中国持续存在的和紧急的水相关挑战需要系统的方法和对水价值的整体理解，反映了从以经济为导向的水资源开发政策向更以生态为导向的水资源管理政策的转变。展望未来，政策需要将价值概念纳入系统性和包容性的规划和决策过程，以协调不同的价值格局和它们之间的权衡。这些过程需要明确、透明和公平，并能够解释供需随时间的变化，同时也应对社会价值观的转变、日益繁荣的人口的愿望以及历史、追求生态文明的文化和精神价值。政策需要将价值概念纳入系统性和包容性的规划和决策过程，以协调不同的价值格局和它们之间的权衡。这些过程需要明确、透明和公平，并能够解释供需随时间的变化，同时也应对社会价值观的转变、日益繁荣的人口的愿望以及历史、追求生态文明的文化和精神价值。政策需要将价值概念纳入系统性和包容性的规划和决策过程，以协调不同的价值格局和它们之间的权衡。这些过程需要明确、透明和公平，并能够解释供需随时间的变化，同时也应对社会价值观的转变、日益繁荣的人口的愿望以及历史、追求生态文明的文化和精神价值。
致谢
本说明总结了世界银行中国水工作组在世界银行与中国建立伙伴关系 40 周年之际编写的一系列说明，以反映世界银行与中国的伙伴关系。团队感谢Martin Raiser（国家总监）、Sudipto Sarkar（实践经理）、李晓凯（首席水资源专家）、蒋丽萍（高级灌溉专家）、胡顺农（高级水利工程师）的审查和指导)、秦刚（高级供水与环卫专家）、齐田（高级水资源专家）、思苟（水资源专家）、李丽（高级传播官）、郭慧英（项目助理）、谢丹（ Program Assistant）、Anqi Li （高级财务助理）和 R赵有新（项目助理）。所表达的调查结果、解释和结论不一定反映世界银行、其执行董事会或它们所代表的政府的观点。
本期编辑：江文
本期审核：《水利水电快报》编辑部
联系客服
