规划词典
空间规划类术语
“国土空间用途管制”
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国土空间用途管制的提出背景
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国土空间用途管制是一个全新的概念，源于土地用途管制的扩展。
《土地管理法》将这一概念上升为基本制度。
国土空间用途管制经历了一个发展的过程。
用途管制大致经历了：土地用途管制（耕地）、生态要素用途管制、自然生态空间用途管制、国土空间用途管制四个发展阶段，各阶段用途管制的重点、范围、目标和方式方法存在较大差别。
1、用途管制最初是来自对土地开发建设活动的限制和监管。
我国用途管制制度最初起源于保护耕地，1998年修订的《土地管理法》将“用途管制”上升为基本制度，以耕地保护为核心的土地用途管制，成为我国国土空间用途管制的主要内容，基本目标是保障国家粮食安全，为此，国家建立了基本农田保护制度和耕地占补平衡制度。
中央政府在强化土地用途管制，特别关注耕地用途管制后，地方政府为规避监管或实现耕地总体占补平衡，开始占用重要的生态用地和低丘缓坡地，挤占了绿色生态空间，破坏了区域的生态环境。
2、21世纪以来，国家越来越重视生态环境保护，2001年国家首次将“环境保护”作为基本国策，确保国家“环境安全”，用途管制，从农地逐渐扩大到林地、草原、水域、湿地等重要生态资源，并制定相应的法律法规和配套相应层级的规划区划，划定了基本草原、森林公园、水源保护区、湿地公园等保护空间。
3、2013年十八届三中全会的召开，在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，为了适应国家生态安全的需要，首次提出自然资源用途管制制度，国土空间用途管制的地位显著提升。
4、为了从顶层设计上协调好城镇空间、农业空间和生态空间的关系，2017年十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理，进一步通过国土空间用途管制，建设美丽中国。
这是中央首次明确要求统一行使国土空间用途管制。自然生态空间系统化的用途管制制度逐渐建立。
5、2018年12月，中共中央 国务院出台的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，提出“国家级空间规划以空间治理和空间结构优化为主要内容，是实施国土空间用途管制和生态保护修复的重要依据”。
至此，国土空间用途管制的机构、依据、权责等内容基本明确。
6、2019年5月中央印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，进一步指出要以“空间规划体系为基础，国土空间用途管制为手段，实现国土空间治理体系与治理能力的现代化”。
《若干意见》提出：
在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；
在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。
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为什么要实行“国土空间用途管制”？
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一、过去的空间管制划分种类繁多
过去，由于各部门以自身事权为出发点划分空间类型，导致了空间划分种类繁多：
主体功能区规划划分了优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四区；
城乡总体规划划分了建成区、适建区、限建区三区；
土地利用总体规划划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区四区。
尽管每种空间划分类型都提出了各自的管控原则，但管控手段总体上都比较薄弱。
二、从空间规划体系改革的目的看
1、各类用途管控中，土地用途管制制度实施时间较长，耕地保护执行效果显著，体系相对成熟，其它诸如林地、草原、湿地、水域等用途管制制度，也在实践中不断完善，这为建立健全统一的国土空间用途管制制度奠定了良好基础。
但空间规划体系改革的目的，是为了解决国土空间的用途管制问题，而不仅仅是土地用途管制。
2、我国土地用途管制制度，对保护耕地、节约集约利用土地和保护生态环境等，发挥了重要作用，但由于对国土空间开发保护缺乏顶层设计，以及“山水田林湖草”生命共同体的系统保护，土地用途管制难以适应新时代国土空间用途管制的新要求。
3、对中央政府而言，更需对国土空间融合机制、国土空间治理体系、绿色发展共享机制等进行有效整合，提出国土空间用途管制的新机制，推动国土空间用途管制取得更大成效。
4、科学制定国土空间规划，明晰各类权属关系变化、空间用途转换、重点区域管控等，是做好国土空间用途管制的重点任务。
可以说，此次空间规划体系改革的目的是服务于国土空间用途管制。
在当前的空间治理体系中，国土空间用途管制，是处于核心位置，发挥承上启下的作用。因此，需加快实施国土空间规划体系，让空间规划服务国土空间用途管制。
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国土空间用途管制的行政体系
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2018年3月13日，自然资源部组建，明确了“国土空间规划由自然资源部主持编制，编制完成后提交全国人大批准、颁布”。
依据国土空间规划实施空间用途管制，是自然资源部的重要职责。
从颁布的《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定方案”)看，设立“国土空间用途管制司”，作为国土空间用途管制的行政体系。
国土空间用途管制司职责包括：
拟订国土空间用途管制制度规范和技术标准。
提出土地、海洋年度利用计划并组织实施。
组织拟订耕地、林地、草地、湿地、海域、海岛等国土空间用途转用政策，指导建设项目用地预审工作。
承担报国务院审批的各类土地用途转用的审核、报批工作。拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施。
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了解一下什么是国土空间
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既然用途管制的直接对象是“国土空间”，那我们有必要先了解一下什么是国土空间？
一、国土空间的概念
国土空间，既是一切自然资源与生态环境要素的集成系统，又是承载人类社会经济活动的物理载体，也是国家行使主权的权利范围。
是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。
二、国土空间的分类
从提供产品的类别划分，国土空间可以分为：城市空间、农业空间、生态空间和其它空间四类。
1、城市空间，是指以提供工业品和服务产品为主体功能的空间，包括城市建设空间和工矿建设空间。
城市建设空间包括城市和建制镇的建成区；
工矿建设空间主要是独立于城市建成区之外的独立工矿区。
城市空间是现代社会人类居住和活动的主体，人口多，居住集中，开发强度较高，产业结构以工业和服务业为主，居民点形态主要是规模较大的城市、城市群、城市圈、都市区等。
2、农业空间，是指以提供农产品为主体功能的空间，包括农业生产空间和农村生活空间。
农业生产空间主要是耕地，也包括园地和其它农用地等；
农村生活空间为，农村居民点和农村其它建设空间{包括农村公共设施和公共服务用地。
耕地、园地等也兼有生态功能，但其主体功能是提供农产品，所以定义为农业空间。
相对于城市空间，农业空间的人口较少，居住分散，开发强度不大，产业结构以农业为主，居民点形态多为相对密集的分散的小城镇和村庄。
3、生态空间，是指以提供生态产品或生态服务为主体功能的空间。
从提供生态产品上划分，生态空间又可分为：绿色生态空间和其它生态空间两类。
绿色生态空间主要是指林地、水面、湿地、内海，其中有些是人工建设的如人工林、水库等，更多的是自然存在的如河流、湖泊、森林等。
其它生态空间主要指的是沙地、裸地、盐碱地等自然存在的自然空间。
这其中，林地、草地、水面虽然也兼有农业生产功能，可以提供部分林、牧和水产品，但其主体功能应该是生态，若过于偏重于其农业生产功能，就可能损害其生态功能，因此，林地、草地、水面等应定义为生态空间。
相对于农业空间，生态空间的人口稀少，开发强度很小，经济规模很小，居民点形态为点状分布的数量很少的村庄。
4、其它空间，指的是纵横于上述三类空间中的交通、能源、通信等基础设施，水利设施以及军事、宗教等特殊用地的空间。
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国土空间规划和国土空间用途管制之间的关系
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国土空间规划是涵盖国土范围内所有开发、保护、整治活动的综合性中、长期规划，也是国家规划体系中的最上位的规划。
尽管国土空间规划的内容尚在不断完善之中，但2017年中央 国务院办公厅印发的《省级空间规划试点》中，明确提出“科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”（简称“三区三线”，延伸阅读“三区三线”）。“三区三线”成为国土空间规划的主要内容，也是其它空间性规划中没有的内容。
1、国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据
从管制与规划的关系来讲，规划本身就是一种管制，同时，规划又为管制提供依据。
国土空间用途管制和国土空间规划是有机的统一整体：
国土空间规划是国土空间用途管制的基础和依据：
国土空间用途管制是国土空间规划重要的实施手段。
二者在功能上、成果上有很强的关联性、阶段性和整体性，只是为了有效实现管理目标，二者在一体化目标下，各自进行前后分工和协调。
2、国土空间规划和国土空间用途管制的对应关系
为了实现全覆盖、全类型与全过程的管制目标，统一的国土空间用途管制体系，相对应的也是统一的国土空间规划体系。
空间用途管制对应国土空间规划体系，既能引导与管控宏观、中观尺度的主体功能和主导功能，又能落实微观地块层面利用与保护的具体规则和细则，满足空间管制、项目管制、质量管制的需要，也是分级分类建立与事权相一致管制的基础，既能实现国家意志，坚守底线严格审批，又能简政放权提高效能。
在宏观层面，通过国家、省级国土空间规划的引导来确定空间用途管制制度规范和技术标准；
在中观层面，以片区、乡镇级国土空间规划中的用途分区为依据进行空间管控；
在微观层面，以详细规划或选址论证为依据进行项目管控，强化国土空间规划目标的落地，落实山水林田湖草生命共同体理念
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新时期的国土空间用途管制怎么管？
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1、在推动从土地用途管制转向空间用途管制过程中，还需继承、整合、完善原有的各类用途管制方式。
除继续协调好土地用途管制、林业用地用途管制、湿地用地管制、草原用途管制、水域用途管制等要素管制之间的关系外，还要充分考虑国土空间规划内容的变化，结合主体功能区制度和战略的实施，做好空间用途管制。
2、用途管制范围，逐渐从耕地扩展到其它自然生态空间时，管制的重点要从数量管控转为空间管控，管制方式从计划为主转向计划与市场并重。
3、总结土地用途管制的经验，在耕地保护上，从上到下的数量管控和空间刚性传导、层层落实、划定地块、社会公示的经验，将土地用途管制扩大到全域国土空间，立足生态系统的完整性，统筹各类空间和要素的功能及保护需求，建立统一的国土空间用途管制。
4、统一的国土空间用途管制既有不同尺度、不同层级上的纵向体系，与国土空间规划“五级”体系相辅相成，传导和落实区域主体功能以及分区主导功能，又要有与县（市）级“总规”“分区”“详规”等不同功能目标以及详略程度相协调的横向管制规则体系。
5、在空间层面通过用途分区，制定各类国土空间用途转用政策和技术标准，严格控制各类建设占用优质耕地和自然生态空间，引导国土空间开发向科学、适度、有序转变；
在项目层面，通过项目用地预审、建设用地规划许可等环节对空间内具体项目用地进行管控，重点对建设项目进入农业、生态空间进行规划管理。
6、针对市县规划基于用途分区实行空间准入许可，明确管制规则和控制指标，制定正面、负面清单，正面清单和高强度的管理控制生态用地，负面清单配合一般强度的控制管理一般的用地，对集聚开发的区域实施更严的管控；
7、针对片区、单元规划实行土地用途转用许可，强调全域处置、要素占补。
具体包括：
以城镇、农业、生态“三区”空间为一级，明确“三区”管控要求，强化开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求，强化不同空间的宏观管控；
以“三区三线”为二级，结合主体功能区在市县的实施，根据功能定位和保护程度不同，明确“三区三线”空间开发建设行为准入要求、条件、程度，提出准入负面清单管控原则，落实分级分类管控；
以土地用途管制为三级，结合国家“十三五”规划纲要提出的审批制度改革要求，整合农用地转用、林地占用、水域占用等审批审核制度，加快建立统一的用途转用许可制度，强化空间微观管控。
未来，空间规划将作为空间管控依据，“三区”空间与其它类型空间的衔接，在构建“指标+清单+空间”管制基础上，强化许可、空间、清单等管控工具之间的协调互动，形成管控合力，提高管控效能。
“三线”和规划分区具有刚性，管制规则和实施细则应在符合程序和规则的情况下，做到与时俱进、动态完善。
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结语
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通过对国土空间用途管制的演变、发展、运行看，现阶段依然存在许多问题：
统一的空间规划法规体系尚未建立；
土地、林地、湿地、水域、草原等生态要素的管制工具比较齐全，但标准不统一；
用地分类技术标准不统一；
规划管理的信息技术手段尚未普及；
线性基础设施规划及邻避项目存在较大不确定性；
涉及建设项目的审批程序及评估、评审事项较多等问题，
用途管制制度落实、规划分类。
这就需要，构建国土空间用途管制制度的过程中，结合“放管服”改革，协调好不同生态要素的管制标准，加快建立上下联动、左右协调的生态空间用途管控体系。
参考文献：
1、黄征学，蒋仁开等 《国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新》
2、江华安 《统一行使所有国土空间用途管制职责》
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