国土空间是一个自然、经济、社会、文化综合体，其性质和用途取决于气候、地貌、土壤、植被、经济结构、产业基础、人口结构、历史文化、交通设施等复杂要素的综合影响。它不仅涉及国土空间的自然组成、结构和功能演化过程，也涉及经济、技术和人类活动的影响，而且与人口增长、资源短缺、环境变化和区域发展问题密切联系。要充分揭示国土空间的区域分异规律，既保持分区单位的完整性，又能充分体现出分区单位的差异性，是一个极其复杂和难度很高的课题。
因此，国土空间用途分区，必须制定和遵循一定的分区原则，也就是区划的基本准绳，也是在分区过程中处理矛盾的重要依据。一般来说在国土空间用途分区过程中，应坚持以下基本原则：在前景变化多端、难以预测的风险投资领域，当人们刻意追求一个令人艳羡的盈利目标而忽视止损底线时，最终往往不是以盈利而是以亏损甚至破产告终。因此，有经验的投资者不是把盈利而是将设定止损位（即能够承受的亏损底线）作为投资的第一要务。毕竟安全重于盈利，保住资本是将投资活动延续下去的唯一途径（陈鹏，2011）。也就是说，面对更加开放的发展环境、更加后现代化的社会结构和更加不确定性的市场机制，关心不能做什么，不应该做什么，突显国土空间用途管制维护公共利益的底线，以底线为导向来控制空间的发展，应该是一种新的科学思维方式和理性选择。因此，国土空间用途管制分区必须坚持保护优先原则，守住国家安全、生态安全、粮食安全、环境安全、文化安全和社会安全的临界控制底线。这是从证伪的角度所得出来的结论，是安全的对立面———危险的感知。如国家确定的18亿亩耕地红线，就是影响国家安全和粮食安全的控制底线，必须得到优先保护并在用途管制分区中得到优先落实。保护优先的原则，必然会限制某些空间行为，对相关主体的利益产生影响，同时还面临保护底线不确定性的挑战。因此，必须在用途分区管制规则中明确实施主体，主体间的权力和义务、监管职责和考核标准，违反管制的责任追究，利益受损的经济补偿，实施效果的评价和动态调整体系等。“统一行使所有国土空间用途管制”作为一项国家的方略，其分区对象必然是全域全类型分层次的所有自然资源。要根据耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域、城市、乡村、无居民海岛等资源属性、开发利用要求及区域特点，在全域统筹的原则下，进行国土空间用途管制分区。所谓全域统筹，就是要坚持全域国土空间的整体性，使各区域实现无缝对接，取得最佳成效，形成最大合力，其内容包括全域、全类型和全要素3个方面。全域是指包括地表、地上和地下所有国土空间；全类型是指包括不同产业类型、不同居住类型、不同功能类型的国土空间，例如一二三产业类型、城市和乡村居住类型、生产生活生态功能类型等；全要素是指包括土地、森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等所有自然资源要素。按照哈肯《高等协同学》的原理，全域统筹主要研究“由完全不同性质的大量子系统所构成的各种系统”的协同治理，统筹安排国土空间的土地利用、设施布局、增长要素和保护底线的控制，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀相互协调的空间格局的形成。至少，不能种树的只管种树、治水的只管治水、护田的只管护田，要在区域层面统筹制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度、布局，以及允许、限制、禁止的产业类型；不仅要严格管制建设空间占用生态空间，也要严格控制生态与农业空间之间，以及生态空间内不同类型之间的用途转化，防止过度垦殖、放牧、采伐、取水、渔猎、旅游等，对生态空间的功能造成损害。不能为了实现耕地占补平衡而盲目开垦或挤占生态空间或破坏生态环境，要实现不同区域和不同层次之间的空间统筹。因地制宜思想在中国古代就早已有之，当时称为土宜，即土地的性质和所处的生态环境对某种农业土地利用方式的适宜状况。先秦《逸周书·度训》“以土宜之法，辨十有二土之名物”，关注的就是不同性质的土壤，对不同的生物有着不同的适应性。老子曰：“天长地久。天地所以能长且久者，以其不自生，故能长生”（《老子》通行本第七章），说的就是因地制宜才能“适者生存”的道理。1859年，英国进化论的奠基人达尔文（Charles Robert Darwin）的《物种起源》正式出版。其中最重要的论断就是：自然万物进化的原因是“物竞天择”，英国社会学家斯宾塞随后根据达尔文的生存竞争的思想，提出适者生存的概念。“物竞天泽，适者生存”由此道出自然演进的根本法则。所谓“适者”，就是人要顺乎自然、融入自然，做一个因地制宜的“适者”。只有因地制宜的“适者”才能“生存”，才能实现天地人“共生”。按照《淮南子》的思想，人与自然是同根同源、和谐统一的关系，人与自然应坚持顺应自然、因地制宜、因时制宜，按事物运行的“道”行事。20世纪70年代在全球兴起的土地适宜性评价，其核心思想和目的就是为了能够更好地实现“因地制宜”。国土空间用途分区，如果只是按照统一的规程或标准去进行，不能做到“因地制宜”，很可能就会违背自然规律。老子曰：人法地，地法天，天法道，道法自然。“道”是国土空间天地人共生的本原，它蕴含在因地制宜之中。因此，在国土空间用途分区做调查时必须深入仔细，不能“走马观花”，否则必难做到因地制宜，这是用途分区基本准则所不允许的。该原则的另一层含义还指，国家在制定国土空间用途分区及其管制规则时，也要做到因地制宜，充分尊重国土空间的差异性，为地方治理和创新活动留有空间。中国适宜生产生活的陆地空间只有300万平方千米，可供大规模、高强度开发的国土只有180万平方千米，扣除必须保护的耕地及生态用地和已有的建设用地，今后可供开发的面积只有28万平方千米左右。这些空间主要集中在“胡焕庸线”东南侧，是工业化、城镇化和农业现代化的主要区域，保护与开发的矛盾十分突出。全国人均耕地1.49亩，不足世界平均水平40%，排在世界第67位，约相当于美国1/7、印度的1/2。2016~2019年全国每年进口相当于8亿亩耕地产出的谷物、大豆和棉花，粮食供需紧平衡是长期态势。目前人均城乡建设用地为223平方米，东北部地区人均达到304平方米。按照现阶段人口发展的多种方案预测，中国的人口高峰值不会超过15亿，则人均存量城乡建设用地高达204平方米，建设用地利用极其粗放。未来中国国土开发空间基本格局不会改变，现代化建设速度不会放慢，保障粮食安全、生态安全的要求也不可能降低，工业农业争地、城镇农村争地、生活生产生态争地不断加剧，资源紧约束的局面将更加凸显。建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地；退耕还林还草还湖还湿需求旺盛；部分地区森林破坏、水土流失、草原退化问题突出，生态系统功能持续下降；部分地区环境质量不断恶化，河流污染日益严重；部分城市群地区，复合型大气污染严重；一些省（区、市）土壤重金属污染较为严重，生态环境的刚性约束也无法在短期内有根本性的改变。针对中国的国情，集约高效应当成为国土空间用途分区的硬约束。一是要按照人口资源环境相协调、经济社会生态效益相统一的原则，调整国土空间开发利用结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。二是要按照比较利益原则，合理布局各类用地，确定每一个国土空间单元的最佳利用方向和利用方式，发挥其绝对优势和相对优势。三是资源利用要从增量时代走向存量时代，切实盘活存量国土空间。面对国际产业分工格局和贸易环境变化，以及科技革命和产业变革加快的新形势，国土空间用途分区，需要有利于促进产业向高端化、信息化、集群化、生态化和国际化的方向发展，推动新产业、新业态和新模式的快速发展，形成区域新的产业链、价值链和供应链，以此改变产业层次低、结构不合理以及空间利用“碎片化”“空心化”和“趋同化”等长期积累的问题。促进高效集聚发展，主要途径有两条：一是遵照市场竞争的法则，选择更有优势的战略区位配置资源。二是依靠政策手段进行地域生产综合体或产业集聚区的建设，包括优化城镇体系布局和促进产业中心的合理转移。提升区域能级和核心竞争力，是世界发展的普遍规律，是应对全球激烈竞争的迫切需要，也是国土空间用途分区需要着力研究的重大课题。国土空间用途分区要坚持需求导向、问题导向，坚持优化格局、集聚发展，坚持创造高质量生产、高品质生活，深入研究如何既巩固提升已有的核心功能，又积极打造新的核心功能，研究如何综合运用国土空间用途分区、资源配置、环境准入、重大基础设施建设等手段，引导人口、产业有序集聚，构建集疏适度、优势互补、集约高效、陆海统筹的国土空间集聚开发利用新格局。国土空间用途分区是面向实施的，也是面向经济建设和生态保护主战场的，“操作性”是其题中之意。然而，国土空间用途分区几乎涉及所有部门、所有产业、所有用地主体。面对空间主体利益和期望的多样性和自利性，以及面对空间发展的不确定性和可变性、空间系统的复杂性和未知性，国土空间用途分区如何实现操作性，是面临的未解课题和重大挑战。因此，国土空间用途分区应尽最大可能坚持协调一致原则。协调一致性有3层含义：一是国土空间分区用途与国土空间规划用途的一致性。在国土空间用途分区划线时，要紧紧围绕国土空间规划对国土空间用途的要求，对有争议和不明确的区域，要与规划及有关部门协商再确定，不可以随便改变规划用途，避免违背国土空间规划精心谋划的目标和意图。二是要把握本区域内国土空间的主导用途、限制用途和可转化用途的一致性，避免同一区域内国土空间用途的交叉、限制用途的模棱两可和可转换用途的含糊不清。各种用途的边界必须清晰，而且必须在维护公共利益的基础上协调一致。三是与国家和区域发展战略、部门相关规划和政策协调一致。虽然国土空间规划在很大程度上改善了空间治理“各自为政”的局面，但是国土空间用途分区涉及经济社会发展、空间布局优化、用地结构调整、城市乡村建设、生态环境保护等不同专业领域和部门，而目前部门利益膨胀和相互掣肘还没有从根本上改变，必须要重视上下层级和相关部门等不同主体的利益协调。中国是世界上多山的国家。全国海拔高度小于200米且地表相对起伏高度小于100米的平原地类面积合计246.33万平方千米，低山丘陵、山地以及高原面积合计713.60万平方千米，山区面积占国土总面积的74.70%（盈斌等，2017）。加之陆地区域稳定性受到太平洋岛弧构造、欧亚板块与印度板块挤压的共同影响，致使国土空间条件复杂、地形变化剧烈、气候类型多样、地块零散破碎、区域间差异巨大。例如山西五台是一个以生产杂粮为主的农业县，又是一个旅游业为主的山区县，各种用途的土地交错分布。耕地支离破碎，地块小，4万多公顷的耕地就有12000多个图斑；农村居民点用地，576个行政村，就有765个自然村，分布零散。还有各类乡镇企业用地，多数规模小，沿交通干线、旅游线路带状分布或围绕在村庄、城镇周围（程烨等，2003）。面对国土空间零散破碎、区域间差异巨大的国情，同时面对国土空间具有多功能性的特点，国土空间用途分区必须坚持主导用途原则。所谓主导用途，实际上包括两个方面的内涵：一是要根据国土空间作为地域综合体的差异规律，分析并提出决定差异的基本因素以及与之相应的主要现象和过程；二是分析因素、现象和过程的关系，提出可以拟定分区界线根据的标志。这种标志可以是一个，而在多数情况下应该不止一个。通过综合分析和突出主导用途相结合，寻找出对国土空间用途起控制和主导作用的因素进行合理的分区。所谓国土空间用途区是按主导用途划分的，区内允许有非主导用途的少量其他空间继续存在。比如在风景名胜保护区内可以允许有5%的耕地仍作为耕地，满足旅游区内居民和旅游人员对粮食和蔬菜的需求。即使对于生态功能区，也要重视从排斥到包容，允许“点上开发”促进“面上保护”。一方面，要严禁不符合主导功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，严格禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质；另一方面，要允许点上或小面积的适度开发活动，充分发挥国土空间的资源经济功能，所获得的经济收入，用于反哺自然生态空间的维护、修复和提升生态功能的活动。也就是说，国土空间用途区域不是纯粹开发利用性质的区域，而是以主导用途为主体，同时有限制地允许其他利用形式的综合用途区。例如，农业用地区域中也包含了道路、沟渠、池塘、零星荒地等。这种以主导用途为主的综合性区域是比较符合国土空间开发利用实际的，因为现实中并不存在纯粹意义上的农地区、居住用地区、商业用地区或工业用地区等。如果以纯粹用途分区，规划图上的单元图斑将只能是各田块、各地物及各个建筑物的投影，将会达到破碎零乱无法表示的程度。同时，把国土空间规划得过分具体确定，只有刚性，失去弹性，也不适应市场经济条件下的国土空间开发利用决策机制，使规划控制失去意义。大量研究证实，空间治理研究对象的格局与过程发生、时空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的，这些对象表现出来的特质是具有时间和空间抑或时空尺度特征的。因而，只有在特定的尺度序列上对其考察和研究，才能把握它们的内在规律。在一般的社会科学或公共政策研究中，通常是一对一、一对多或多对多的分析，而一旦这种分析是涉及空间化的，它就必须要明确地考虑尺度上的差异。因为个人、社会形态和文化群体之间可能存在的相互联系，但没有预先确定的因果关系，无法从社会行为和文化价值观来预测个人行动，所以无论是过去、现在还是将来，都不能从大型结构中读出小事件和过程的细节，这也导致了许多研究需要把问题分化成不同的空间尺度和地域范围。如果把国土空间用途管制作为一项公共政策就是如此，它必须要考虑不同尺度上特定形式和特殊问题的不同属性，考虑概念化后一个事件、一个过程、一种运动和互动关系在不同空间尺度上的作用差异，考虑如何将分析得出的结论在一个地理范围内的其他尺度或其他地理范围内的相同尺度内加以应用等，以实现地理区位、空间要素在不同空间尺度上的良好匹配。中国的国土空间规划是在不同的层级上进行的，例如国家、省、市、县、乡镇等，不同层级的规划地域范围不同，规划控制的内容不同，规划所用的比例尺不同，规划分区也应有一定的差异。因此国土空间用途分区要有层级性，并具有尺度的概念。国土空间用途分区应与国土空间规划保持一致，更有利于推进空间治理体系的现代化。在国土空间规划分级的基础上，根据执行和实施主题的不同，对区域空间进行分区差别化管控，是空间治理的内在要求。国土空间用途管制尺度和层级的概念，提出了一个有序地从局部到国家的等级阶梯，足以说明其概念的复杂性和系统性，这是国土空间用途管制必须要深刻理解和坚持的原则。国土空间用途分区必须关注国土空间开发利用的整体性、战略性和系统性，将不同类型的国土空间以及相应的保护、整治和修复等整合起来。既要考虑国土空间的原真性、整体性、系统性和连续性，还要考虑跨区域间国土空间的有机连接。以自然生态空间区划为例，既要包括自然保护区、国家公园等点状或小面状的核心区域，也要考虑核心区域外的缓冲地带，还包括山脉、河流、海岸带等线状或带状的生态廊道，集中连片的生态公益林、基本草原、自然海域等大面状区域，共同组成形态多样、连续完整的自然生态网络。国土空间用途分区既要考虑国土空间这种相互联系的整体性、复合性和复杂性，为科学有效地控制国土空间开发利用，必须坚持边界清晰的原则，否则就会使国土空间用途分区失去可操作性。因此，在国土空间用途分区划线的过程中，既要避免将统一权属的国土空间分割为多种不同的用途，尽可能不打破行政权属界线；又要避免将一个完整的生命共同体图斑分割为不同的用途区，还要注意交通干线、工程管线、构筑物走向、生态廊道、自然地形界线的完整性，按地域分异规律保证边界清晰，以利于国土空间用途管制措施的落地实施。本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；文章来源：自然资源之声
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