公诉机关河南省宝丰县人民检察院。
白艳伟，男，汉族，1975年7月1日出生。因涉嫌玩忽职守犯罪于2012年8月30日被宝丰县人民检察院立案侦查，同年11月20日由宝丰县人民检察院决定，同日由宝丰县公安局执行取保候审。
河南省宝丰县人民检察院以宝检刑诉【2013】150号起诉书指控被告人白艳伟犯玩忽职守罪，于2013年8月15日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。宝丰县人民检察院指派检察员刘晓迪、李鹏举出庭支持公诉，被告人白艳伟到庭参加诉讼。在诉讼过程中，因案情复杂经上级法院批准延长审理期限一个月。现已审理终结。
宝丰县人民检察院指控：2011年7月至2012年7月份期间，被告人白艳伟作为宝丰县综合执法局城建监察大队一中队中队长，在查处周某某违法建设案件过程中，未按照《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省城建监察规定》规定的“城建监察人员发现城建违法行为，应当立即制止，并责令当事人改正；当场不能改正的，应当责令限期改正违法行为。违法行为有继续状态的，应当责令当事人立即停止违法行为。对拒不停止违法行为的，可以暂扣其使用的工具和物品；对继续强行建设的违法建（构）筑物及其附属设施，可以当场采取措施，责令恢复原状”等要求履行职责，工作中严重不负责任，不认真履行职责，未按照上述规定查处违法建设案件，致使周某某在未取得建设规划许可证的情况下，私下购买宝丰县西环路物资公司占用的国有土地建设房屋，违法建设所开发的房产于2012年4月主体完工；并且在2012年5月作出行政处罚决定后，未有效督促被处罚人履行行政处罚，造成国家国有土地出让金、城市基础设施配套费、墙改基金及罚款等共计1255718.4元流失。
对上述事实，公诉机关提供以下证据证实，1、被告人供述和辩解；2、证人证言；3、书证。公诉机关认为，被告人白艳伟身为国家工作人员，工作中严重不负责任，不正确履行自己的工作职责，致使国家利益遭受重大损失，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，犯罪事实清楚，证据确实充分，应当以玩忽职守罪追究其刑事责任。请依法判处。
经审理查明，2011年 7月份，宝丰县规划局规划管理人员巡查发现周某某在未办理建设规划许可证的情况下在宝丰县西环路物资公司建设商品房，后把案件移交给宝丰县综合执法局城建监察大队一中队办理。被告人作为宝丰县综合执法局城建监察大队一中队队长负责承办该起违法建筑案件。在案件查处过程中，被告人白艳伟虽然先后对周某某下达了停止违法建设行为通知书，并在施工的搅拌机上贴封条上锁，2011年8月18日对周某某下达了行政处罚事先告知书和听证书。但在发现工人将搅拌机上的锁砸开继续施的工违法行为后，未按照《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省城建监察规定》规定的“违法行为有继续状态的，应当责令当事人立即停止违法行为。对拒不停止违法行为的，可以暂扣其使用的工具和物品；对继续强行建设的违法建（构）筑物及其附属设施，可以当场采取措施，责令恢复原状”等要求履行职责，工作中不认真履行职责，致使周某某在未取得建设规划许可证的情况下，违法建设所开发的房产于2012年4月主体完工，给国家财产造成重大损失；2012年5月3日作出行政处罚决定，“处以工程造价7%的罚款,计人民币109200元”，在周某某并未完全缴纳罚款的情况下，未依法采取有效方法追缴罚款。
被告人白艳伟对上述事实无异议，且有公诉机关提供的以下证据证实：
1、被告人白艳伟供述：我于2000年到宝丰县综合执法局工作，后来综合执法局并入建设局，2011年我调整到城建监察大队工作，任一中队中队长。城建监察大队共有20多名工作人员，大队长丁某某负责大队全面工作，大队下设3个中队、1个办公室，我是一中队中队长，二中队中队长马中权，三中队中队长乔某某。
宝丰县西环路物资公司宗地的住宅楼开发情况我知道，那是周某某于2011年6月开始开发建设的，大概今年6月份主体完工了，共6层，建筑面积3120平方米，工程造价156万元，这栋楼的土地性质是国有土地，但没有办理建设工程规划许可证，这起违法建筑案件是我本人主办的。大概是2011年7月份，宝丰县规划局把这起案件转给我们城建监察大队，大队指定我们一中队办理，我是承办人。我们去了施工现场，当时好像正在挖地基，也可能地基已出地面，我们当即下达了停止违法建设行为通知书，并要求周某某提供相关手续，周某某只提供了土地使用证，没有规划许可证。又过了大概十几天，我们又到施工现场，工人正在垒墙，我们要求停工，还在搅拌机上贴了封条上了锁，把工人遣散了。随后我们又去了好像两三次，具体时间记不清了，每次都发现搅拌机上的锁被砸了，工人正在施工，我们就又查封搅拌机并上锁，严令工人停工，但总是制止不住。我们看查封不住，没办法还报警了，具体报到城关派出所还是哪记不清了，中间给周某某下达了行政处罚事先告知书和听证书，内容是责令立即停止违法行为，补办建设工程规划许可证，并处109000元罚款，周某某没申请复议也没要求听证就缴了3万元罚款。2012年7月20日，给周某某下达了正式的行政处罚决定书，但周某某除了交3万元罚款外其他至今未履行，我们催促周某某，一次他说出车祸没见住人，后来电话也打不通，人也找不到了。周某某案件没有转法院执行，考虑到尽量找周某某督促他履行。
我们查封过搅拌机，还扒过墙，但也制止不住，每次我们制止后，他们就又开工，工程一直不停。我们没有暂扣过周某某的施工设备、工具，监察队没有吊车、拖车等机械工具，暂扣不成。针对周某某不配合查处、不按要求停建的情况，我向大队长丁某某汇报过，我汇报说施工方不停止施工，还把锁砸开了，看怎么办，丁某某说县里组织行动咱去该拆的把它拆了，现在县里不组织，单凭咱监察队的力量也处理不动，后来县里确实组织过一次大行动，我们专门买的大锤去把周某某的一道墙砸了。我给丁某某汇报过，请求扣押周某某的施工设备，丁某某说我们没机械设备，等县里组织行动去把违法建筑扒了。
从2011年我们发现周某某违法建设，直到2012年违法建筑主体完工，我们一直制止不住该违法建设行为，作为案件承办人，我认为自己有责任。
2、证人证言
（1）证人孙某某证言：2010年经县委和住建局领导协商决定城建监察大队人员由综合执法局代管。城建监察大队的工作职责主要是受住建局相关职能部门的委托，对宝丰县城区规划区内违法建筑案件进行查处、处罚，工作由副队长丁某某具体负责，下设3个中队、1个办公室。
违法建筑主要是没有取得建设规划许可证的违法建筑。宝丰县城区内违法建筑案件查处分三种情况，一是宝丰县规划局自己巡查发现违法建筑案件，规划局自己立案，转监察大队行政处罚，二是监察大队自己巡查发现的案件，自己查处，自己下达行政处罚决定。对无法制止的违法建设行为，监察大队也向我汇报，然后我要求监察队去现场加封条、加锁，如果出现撕毁封条、私自开封的，我要求再加封条、上锁，如果还制止不住我要求他们向公安机关报案，并留存相关书面资料。再制止不住，报规划局提请县政府组织强制拆除。具体查处情况我不掌握，需要报县政府强制拆除了，由承办人给丁某某队长汇报，丁某某然后给我汇报，我们研究后报建设行政主管部门。
这两年的一百多起案件没有行政处罚的原因是这些违法建筑无设计图纸、无造价，局法制室不签字，无法处罚。综合执法局法制室是2012年3月份设立，主任王某某，同时兼任住建局法制室副主任。法制室设立后，进行行政处罚时由承办人提请法制室集体研究进行处罚，研究后处罚的执行还是监察队执行，执行不了需要向法院申请强制执行的申请强制执行，法制室成立后，集中研究行政处罚了一批。
周某某案件当时范某某县长批示后，住建局王某某又批示请我安排监察大队配合规划局执法人员，按要求查封工地、暂扣设备。我安排让监察大队和规划局张某某联系，配合规划局严格按领导要求处理，采取查封施工现场、暂扣施工设备的措施。实际上查封了，但没暂扣设备，因为监察队没能力暂扣设备，我们没有拖车、吊车等设备。对于需要扣押设备的，中队长给丁某某汇报，丁某某再给我汇报，我要求局财务安排资金，雇佣吊车、拖车去扣押设备。周某某案件丁某某是否给我汇报过我不是很清楚，丁某某向我汇报需要扣押设备的，我交代局财务安排资金，至于具体是扣押哪起案件的设备我不过问。
城建监察大队在工作中发现违法建设的，各中队现场决定并组织查封工地、暂扣施工设备等强制停工措施，不需要分管领导和主管领导书面审批。
（2）证人丁某某证言：周某某的案件是因为未办理建设规划许可证。这起案件是宝丰县规划局2011年7、8月份转给我们的，我安排一中队查处，承办人是白艳伟、雷某，具体查处的情况我不清楚，听白艳伟汇报说找不到周某某，施工方不停止建设，贴的封条也被撕了，锁也被砸了，我说你及时报警，后来他们下发了行政处罚事先告知书，最后我们报请综合执法局集体研究，局里孙某某局长、武某某书记、法制室主任王某某、我、各中队长，还有承办人参加的研究，研究后下达了行政处罚决定书。处罚决定书是以宝丰县住建局的名义下达的，内容是责令立即停止违法行为，补办建设工程规划许可证，处以工程造价百分之七的罚款。目前为止，行政处罚尚未落实到位。白艳伟着手查处这起案件后没多久就给我汇报了，他汇报说找不到周某某，施工方不停止建设，贴的封条也被撕了，锁也被砸了,我说该报警报警。对周某某不按要求停止建设的情况，我给局长孙留增汇报过，孙留增说该报警报警，该抓人抓人,实际上报警了，抓人没有不清楚。
从2011年7月份我们开始查处周某某违法建筑案件，当时该违法建筑仅建好地基，到现在该建筑物六楼主体全部完工，我们也多次查处，多次查封，但一直管不住。在查处方面，我认为我没责任，这是中队查处的，具体工作他们做，我负责督促。对规划局移交的案件，查处情况我们不用向规划局回复，我们按我们的程序走，当事人拿罚款收据去规划局补办规划许可证。周某某案件行政处罚作出后，对履行情况我们督促了，但仍未完全履行。
（3）证人张某某证言：2011年6、7月份，我局规划管理人员巡查发现周某某在未办理建设规划许可证的情况下在宝丰县西环路物资公司建商品房，发现时房屋正在开挖基础，我们当即给施工方下达了停止违章建设行为告知书，随后把案件移交给城建监察大队处理了，后听我局规划管理人员汇报该工程不停止建设，继续施工，2011年11月22日，我们以宝丰县住建局文件的形式向县政府报告，县政府批示要求建设局会同公安局从严从重处理，但县政府一直未组织专门的行动，我们多次单独实施过查封、拆除等措施，但施工方随后又继续施工建设，询问监察队查处情况，他们说已进行处罚并进行了制止，直到现在周某某的楼6层主体封顶。另外，今年上半年，我们还以宝丰县住建局文件的形式给宝丰县国土局发过函，其中包括周某某这个案件。
我们移交给监察队的案件他们不给我们反馈。城建大队对周某某案件如何查处，我不清楚，但王某某局长多次开会强调要求按行政处罚法、城乡规划法、城建监察管理规定依法查处。
（4）证人周某某证言：宝丰县杨庄镇柳庄村内宝丰县西环路物资公司的住宅楼是我开发的。这宗地属于宝丰县西环路物资公司所有，总占地面积为3000多平方米，2010年8月27日，宝丰县物资公司老板梁某某将物资公司院内的土地转卖给我，面积一共是2100平方米左右，其他的13间门面房没给我。2011年6月，我在这宗地上建了一栋住宅楼，共6层，建筑面积3120平方米，到今年3、4月份，主体基本建好，现在也没彻底完工，至今一套房子也没售出。
这块地属于国有土地，土地使用权人是宝丰县西环路物资公司，土地用途是物资经营。我没缴纳过土地出让金，梁某某及物资公司应该也没交过土地出让金。我也知道该宗地的土地用途不能搞商品房开发，当时想着办理一下相关手续开发，按照县政府的要求，从2010年至2011年我分三次缴了770000元的税款，想着相关手续就能完善，可是后来宝丰县规划局实地测量后说这宗地不符合土地利用总体规划，所以相关手续也办不成，房子也建起来了。我没有取得建设工程规划许可证，规划局去测量过，占地面积太小了，无法留安全通道和间距，规划不成。
宝丰县城建监察队是工程一开工就去了，一共去过四次，其中一个姓白的工作人员，其他不清楚姓名，他们给我做了询问笔录，还下达有停工通知书，今年3月份我还交了30000元罚款，今年6月份下达了行政处罚决定书，主要内容是停工、补办手续。工中间我也停过，但都是随后就又开工了，一直到现在房子建好，手续没有补办。
宝丰县城建监察队去查处过好像3、4次，第一次我印象中好像是2011年8、9月份，今年春节后又去过两三次，每次去都问是否办好建设规划许可证，要求停工，还下达过停止建设通知书，还贴封条查封过搅拌机，一次把搅拌机也锁了，他们走后工人把锁砸了继续施工。谁撕的封条，砸的锁我不知道。公安机关没有去处理过。城建监察队没有扣押过我们的设备，没有采取过其他什么措施制止我们施工。城建监察队给我下达了行政处罚决定书，要求我补办规划许可证，并且交罚款，我交财政上3万元钱罚款，想着补办规划许可证哩，但补办不成。城建监察队催过一次我履行行政处罚决定书，但我一直也没办。
（5）证人王某某证言：2010年大概8月份的时候，宝丰县委进行机构改革，下文将综合执法局划入住建局，作为住建局的二级机构，我兼任综合执法局局长。宝丰县城建监察大队原来也是住建局的二级机构，综合执法局划入住建局之后，为了整合住建局执法力量，经局党组会议研究，把城建监察大队整体划入综合执法局，城建监察大队的人员、职能全部划入综合执法局。
对违法建设案件，由规划局巡查、发现，然后由我统一签字批给具体的部门查处。但是因为规划局人员少，一般我都批给城建监察大队了。
3、书证
（1）白艳伟户籍材料，证实其具备刑事责任年龄。
（2）前科证明，证实白艳伟无前科。
（3）宝丰县综合执法局证明材料：证实白艳伟2011年3月3日任宝丰县城建监察大队一中队中队长，负责查处辖区内违法建筑案件。
（4）宝丰县住建局情况说明：证实经该局集体研究，2010年11月11日，宝丰县城建监察大队整建制并入宝丰县综合执法局。
（5）城乡规划法、河南省城建监察规定，证实城建监察大队在查处违法建筑过程中所依据的相关法律规定。
（6）宝丰县人民检察院反渎局关于查处违法案件时限的情况说明：根据《河南省城建监察规定》第十六条、行政处罚法第三十八条、四十二条，宝丰县城建监察大队在办理违法建设案件没有具体的法定时限，但是对采取措施应当是发现的当场应当采取措施，对案件调查终结后应根据情况作出行政处罚决定。
（7）宝丰县综合执法局关于未按照处罚决定书载明的金额履行罚款的说明：证实董某某、海某某、陈某某、周某某等人未按照行政处罚决定书载明的金额履行罚款，该局多次督促上述违法当事人办理建设工程规划许可证、缴纳罚款，但违法当事人一直未办理规划许可证，罚款也未履行完毕；出现先交罚款、后下发处罚决定是因为该局下发处罚事先告知书、听证告知书之后、下达处罚决定书之前，违法当事人自行到银行缴纳了部分罚款。对未全部履行罚款金额的，该局将报请住建局，由住建局申请宝丰县人民法院强制执行。
（8）宝丰县城建监察大队岗位职责说明书：证实建设行政处罚一般程序是：1、受理；2、核查；3、立案；4、调查取证；5、告知；6、审理；7、制作《行政处罚决定书》；8、送达；9、执行；10、结案；11、备案；12、立卷归档。
（9）宝丰县编委文件、住建局党组会议记录：证实2010年6月24日，经县编委研究，综合执法局由县政府直属调整为隶属县住建局管理。经住建局党组研究，城建监察大队整建制划并综合执法局。
（10）宝丰县规划局报告及县政府领导批示，证实周某某违建案件，县规划局上报县政府后，县领导要求依法办理，王某某批示，“请孙同志牵头，某某同志配合，组织执法人员，按照县政府要求，查封工地，暂扣设备”。孙某某批示，“请组织和规划局联系，照指示办”。
（11）关于周某某违法建设的函：证实2012年4月27日，宝丰县综合执法局关于周某某违法建设案件，就查出过程中发现的土地违法问题向规划局发函，建议规划局函告国土局处理。
（12）宝丰县综合执法局查处周某某违法建设案件材料：证实对周某某在宝丰县西环路物资公司土地上进行违法建设的案件，2011年7月6日发现并立案，有调查、询问材料；以未取得建设工程规划许可证为由于2011年8月18日下发行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，2012年5月3日作出行政处罚决定，“一、责令立即停止违法行为，并补办建设工程规划许可证；二、处以工程造价7%的罚款,计人民币109200元。”
（13）证明材料：证实宝丰县公安局城关派出所、周庄派出所、杨庄派出所自2011年1月至今未接到宝丰县城建监察大队查处违法建筑案件的报警求助。
（14）税收完税证、罚款票据，证实周某某共缴纳各项税收77万元，2012年4月9日梁某某缴纳罚款3万元，此时行政处罚决定尚未下达。
（15）宝丰县住建局文件两份：2012年4月18日、10月14日，宝丰县住建局向县国土局发函，说明周某某违法建设案件涉案土地为国有土地，涉嫌改变土地用途。
（16）建筑法：证实建设单位在建筑工程过程中，应当依据的相关法律规定。
（17）宝丰县国土局证明，证实宝丰县人民政府于1995年开始实施国有土地使用权出让工作。
（18）宝丰县人民政府文件三份，证实涉案土地地价情况和宝丰县城市基础设施配套费征收管理的相关规定。
（19）宝丰县国土资源局情况说明二份，证实涉案土地价格及该土地未办理土地出让手续等情况。
（20）宝丰县住建局城市基础设施配套费征收管理办公室证明材料，证实宝丰西环路物资公司（周某某）工程未缴纳城市基础设施配套费。
（21）河南省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施细则，证实河南省征收新型墙体材料专项基金方面的相关规定。
（22）宝丰县墙改节能办证明，证实宝丰西环路物资公司工程未缴纳新型墙改基金。
（23）宝丰县施工总承包企业情况：证实宝丰县施工总承包企业共三家，分别是平顶山市顺昌建筑安装有限公司、宝丰县建筑公司和宝丰县建设工程有限公司；宝丰县劳务企业共三家，分别是宝丰县晓光建筑劳务有限公司、宝丰县首创建筑劳务有限公司和宝丰县永固建筑劳务有限公司。
（24）宝丰县城市建设指挥部文件，证实宝丰县城市建设指挥部关于对城区以往违法建设行为的分类处理意见的相关规定。
（25）邮储银行证明、河南省财政厅文件、非税收入收缴银行代收协议书：证实宝丰县非税管理局在宝丰县邮储银行开立对公账户，指定执法单位向该对公账户缴纳行政罚没款。客户交款时，需填写现金交款单，不需审核涉及的行政处罚内容。
（26）宝丰县人民检察院反渎局情况说明：证实经查阅城建监察大队查处违法建设案件卷宗，一般违法建设行为的施工时间不存在规律性，不同的违法建设每个环节所需时间都不相同。
上述证据均经法庭举证、质证，可做定案依据。
本院认为，被告人白艳伟作为宝丰县综合执法局监察大队工作人员，在查处周某某违法建设案件过程中，虽然先后对周某某采取了下达停止违法建设行为通知书，并在施工的搅拌机上贴封条、上锁等行政措施，但在发现工人将搅拌机上的锁砸开继续施工的违法行为后，未按照法律规定采取有效措施，致使该项违法建设的房产于2012年4月主体已完工；在作出行政处罚决定后，未采取有效措施追缴罚款。白艳伟在工作中不认真履行职责，给国家财产造成重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。公诉机关指控被告人白艳伟犯玩忽职守罪的事实清楚，罪名成立。
本案中，被告人白艳伟在执法过程中遇到问题时，虽向上级请示汇报，但其本人未严格按照行政执法规定认真履行职责，对造成的后果应承担相应的刑事责任，结合本案实际情况，根据被告人白艳伟犯罪的事实、情节、性质和对于社会的危害程度，及在本案中所起的作用，本院认为其犯罪情节轻微，应对其免予刑事处罚。依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款；第三十七条之规定，判决如下：
被告人白艳伟犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。
如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向平顶山市中级人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。
审 判 长 陈 锐 峰
审 判 员 杨 晓 娜
审 判 员 杨 松 枝
二O一三年十二月十三日
书 记 员 赵 熙
附《中华人民共和国刑法》条款：
第三百九十七条 国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
第三十七条 对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。
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