侯丹华，上海市高级人民法院行政庭副庭长，上海交通大学法学硕士。
摘要 新《行政诉讼法》的一项重要修订内容是对行政裁判方式的完善。新法对于立法目的重新定位、将行政协议等行政行为纳入受案范围，以及确立的复议机关为共同被告、规范性文件附带审查、行政与民事争议一并解决等诉讼制度，对于行政判决方式的选择适用有着直接影响。笔者结合有关案例，对行政合同、共同被告、规范性文件附带审查和行、民事案件一并审理等情形下的判决方式作了相应梳理。如何在现行法律框架内正确适用行政判决方式，仍需要在今后的审判实务中不断积累和总结。
关键词 行政诉讼 司法审查 行政裁判 判决方式
2014年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“新《行政诉讼法》”）对行政裁判方式作了相应的修订，这是此次修法的一项重点内容。在此之前，行政判决方式经历了一个补充、整合的过程，至今仍在不断完善当中。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》［法释〔2000〕8号］（以下简称《执行解释》）在1989年《行政诉讼法》规定的维持、撤销、变更、责令履行和赔偿等五种判决方式基础上，又增加了驳回原告诉讼请求和确认行政行为合法、有效、违法、无效的判决，并规定可以责令被告采取相应的补救措施。新《行政诉讼法》又吸收和完善了《执行解释》的规定，建立了相对严谨的判决形式体系，体现了行政诉讼价值观念的转变。行政诉讼中采取何种判决方式，主要是基于对原告诉讼请求的审查结果；但并不完全针对于原告的诉讼请求，法院可以根据合法性审查的需要，适用原告在诉讼请求中没有提到的判决方式。同时，新《行政诉讼法》立法目的“解决行政争议”的新定位、将行政协议等纳入受案范围、确立复议机关为共同被告、规范性文件附带审查、行政与民事争议一并解决等新制度的确立，以及在司法审查标准、强度等方面的明显变化，对于行政判决方式的选择适用有着直接影响，也是行政审判实践中需要关注的问题。
一、新《行政诉讼法》判决方式的主要变化
（一）以驳回诉讼请求判决取代维持判决
驳回诉讼请求判决是指人民法院经过对行政案件的实体性审查，认为原告是诉讼请求不能成立，但又不适宜对被诉行政行为作出其他类型判决的情况下，直接作出否定原告诉讼请求的一种判决形式。新《行政诉讼法》第69条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”新《行政诉讼法》取消了原有的维持判决，对《执行解释》中驳回诉讼请求判决的适用范围作了重大改变。这一规定不仅在功能上替代了维持判决对于合法行政行为的支持，而且更多地倾向于对原告诉求和权益的关注，并在行政机关需要对行政行为进行调整时留有了余地。实践中，判决驳回诉讼请求和情形比新《行政诉讼法》第69条规定的范围要广，例如可以包括原告提出的行政赔偿请求不成立，原告关于要求行政机关继续履行合同、确认合同无效等诉讼请求不能成立时可以适用驳回诉讼请求的判决。
（二）撤销判决情形中增加了“明显不当”
撤销判决是指人民法院经过对行政行为的审查，认定相应行政行为具有新《行政诉讼法》第70条规定的情形之一的，作出满足原告的请求，撤销被告作出的行政行为的一种判决形式。撤销判决有三种形式：第一，判决全部撤销；第二，判决部分撤销；第三，判决撤销并责成被告重新作出行政行为。新《行政诉讼法》在1989年《行政诉讼法》第54条第2款规定撤销判决的五种情形基础上又增加了“明显不当”。明显不当主要是指行政行为虽然在形式上没有违法法律、法规的强行性规定，但却明显违背法律、法规的立法目的和精神，不适当地损害了社会和他人的利益。增加“明显不当”作为撤销判决的一种情形，标志着合法性审查标准的变化，能够更有效地保护行政相对方的合法权益和监督行政机关依法行使职权。
（三）履行判决中增加了给付和履行协议等情形
履行判决是指人民法院经过对行政案件的审查，确认被告存在应当履行而不履行法定职责的行为，而作出判决行政机关在一定期限内履行其法定义务和职责的一种判决形式。新《行政诉讼法》中的履行判决中增加了给付和履行协议等情形。新《行政诉讼法》第73条规定：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务”；第78条第1款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”。在实践中，人民法院作出给付判决，不仅要在判决中明确被告给付义务的存在，还要进一步明确给付的履行方式，将给付的内容，包括给付的客体、数额、方式等在判决主文中表达出来。等给付判决生效后，作为给付判决义务主体的行政机关在履行期限到来之际，应当自觉履行给付义务。如果超出判决规定的期限没有履行，则原告可以依法申请法院强制执行。
（四）吸收、完善细化了司法解释中的确认判决
确认判决是指人民法院经过对行政案件的审查，对某种行政法律关系是否存在，以及行政行为是否有效、是否违法予以确认的一种判决形式。新《行政诉讼法》第74条吸收了《执行解释》有关确认判决的部分规定，并对于行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的情形，增加规定了确认违法判决。该条第1款为确认违法但行政行为仍然维持的情形；第2款为确认违法但撤销或要求履行已经没有实质意义的情形。在实践中，为了应对一些被诉行政行为违法但不宜或者不能撤销、履行职责等判决的情形，确实需要确认违法判决。确认违法判决没有改变该行政行为所形成的法律关系，但却对行政行为的合法性作出了否定评价。确认违法判决可以作为评价行政机关依法行政情况的一个标准和依据。对于因受到确认违法的行政行为损害的当事人，可以根据确认违法判决主张国家赔偿。
（五）变更判决情形从行政处罚扩大到其他行政行为
变更判决是指人民法院经过对行政案件的审查，作出直接改变被诉行政行为内容的一种判决形式。新《行政诉讼法》第77条第1款扩大了变更判决的适用范围，规定了两类情形可以适用变更判决。一是行政处罚明显不当。新《行政诉讼法》将行政处罚“显失公正”修改为“明显不当”。明显不当主要表现为行政处罚决定的畸轻畸重等情形。二是其他行政行为中对款额的确定或认定确有错误的。主要是指涉及金钱数量的确定和认定的除行政处罚外的其他行政行为。新《行政诉讼法》第77条第2款确立了诉讼禁止不利变更原则，即法院依法判决变更行政行为，不能增加原告的义务或者减损原告的权益，使原告处于更为不利的境地。确立该原则的目的在于，如果允许不利变更，当事人在行使诉权时就会缩手缩脚，不利于行政诉讼制度整体作用的发挥。
二、行政合同案件的判决方式
行政合同作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性。国有土地使用权出让合同、国有土地上房屋征收和补偿协议、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同等，均属于行政合同范畴。新《行政诉讼法》第12条规定，公民法人或者其他组织“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，可以依法提起行政诉讼。需要注意，《行政诉讼法》上述规定只解决了行政机关一方不履行协议的情况，没有将行政相对人一方不履行纳入本法解决。〔1〕法律以列举的方式将行政协议明确纳入行政诉讼受案范围，并对判决方式作了相应规定。以房屋征收补偿协议为例，在审判实践中涉诉较为普遍。
〔案例1〕确认协议无效。原告路某等4人向法院提起行政诉讼，以被告某住房保障局与第三人所签国有土地上房屋征收补偿协议未认定居住困难并给予住房保障安置，造成安置补偿不到位，使被征收房屋内同住人权益受损为由，请求确认征收补偿协议无效。法院经审理认为，涉案被征收房屋系在征收决定确定的征收范围内，原告符合居住困难户的条件，而被告与第三人签订的房屋征收补偿协议未认定居住困难，导致其户缺失该部分补偿利益，被诉行政协议违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对居住困难户应当优先给予住房保障的强制性规定，遂依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第15条第2款、《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第52条第（5）项的有关规定判决确认协议无效。
〔案例2〕判令履行协议。原告洪某与被告某住房保障局签订了国有土地上房屋征收与补偿协议，协议约定，乙方（原告）应当在预计交房日期前，按时向乙方发放临时安置补助费，若超过预计交房日，甲方（被告）应增发临时安置补助费，超过期限6个月以内，增发50%。原告起诉至法院，以被告延期交付房屋2个月为由，请求判令被告支付逾期2个月的临时安置补助费人民币12000元。法院经审理认为，涉案征收被征收房屋属于征收决定的征收范围内，被告逾期2个月交房的事实成立，原告要求被告按照征收协议约定的标准，支付逾期交付房屋的临时安置补助费，应予支持。遂依据《合同法》第8条、第107条、《适用解释》第15条第1款规定，判决被告在判决生效之日起30日内支付原告临时安置补助费人民币12000元。
上文涉及的房屋安置补偿协议案件的判决均以《合同法》和《适用解释》相关规定为适用依据。由上述案件可见，在司法审查中，对行政合同的审查较民事合同有所不同。
（一）房屋征收补偿案件的主要特征
房屋征收补偿协议有几个主要特征：一是合同的当事人有一方是行政主体，即具有法定行政职权的行政机关或者法律法规授权的组织；二是合同的内容涉及公益性，签订房屋征收补偿协议的目的，是为了公共利益的需要；三是超越民事法律以外的规则，它表现为行政主体在行政合同中具有相应的特权，包括要求当事人亲自履行合同权、对合同具有一定的指挥权、对合同在特定的条件下有单方面的变更或者解除权、违反合同的制裁权。在签订的过程中，行政机关享有特权，市、县人民政府单方面做出征收决定，达不成一些协议的，市、县人民政府有权单方面作出房屋补偿决定；协议的范围、内容补偿标准等许多内容，以适用行政法律规范为主，兼顾适用民事法律规则。针对行政合同的行政诉讼，也有合法性审查要求。例如在上述两案审理中，合议庭对原、被告签订征收补偿协议的行政职权依据和前置审批也进行了审查，即征收涉案房屋需属于征收决定所确定的征收范围，否则行政合同就不具备合法性前提。同时，又适用《合同法》有关合同无效和违约责任承担等规定，认定被告的违法或不当行为，并承担相应责任。
（二）房屋征收协议案件的审查及判决方式
对于行政协议行为的合法性，一般可以从几个方面进行审查：一是主体要件，即主体适格；二是标的要件，即标的确定并具有履行的可能性；三是内容要件，及内容不违反法律及公共利益；四是意思表示要件，即意思表示自愿真实；五是程序要件，即符合法律规定的程序；六是形式要件，即符合法律规定的形式。〔2〕从法律和司法解释规定看，在审查行政合同合法性的基础上，针对原告提出的诉讼请求，可以判决被告继续履行、采取补救措施或赔偿；判决协议无效或变更、解除协议或赔偿；判决补偿。
1．继续履行、采取补救措施和行政赔偿。根据新《行政诉讼法》第78条第1款和《适用解释》第15条第1款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议的，法院可以根据原告的诉讼请求确认协议有效，判决被告继续履行协议，并明确继续履行的内容和方式；如果无法继续履行或者继续履行已没有实际意义的，判决被告采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。
2．解除协议或者确认协议无效。原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据《合同法》等相关规定作出裁判。当然，新《行政诉讼法》明确授予法院的变更权力相当有限，没有规定法院可以判决变更协议。〔3〕
3．行政补偿。被告因公共利益需要或者其他法定、正当事由单方变更、解除协议，给原告造成损失，但未给予补偿的，判决被告依法给予补偿。〔4〕
当然，行政合同诉讼是新的案件类型，实践中缺少细化的审查标准，需有一定的经验积累，并加以总结形成相应裁判规则，选用合适的判决方式。
三、复议机关作为共同被告案件的判决方式
新《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”第79条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”复议机关与原行政机关作为共同被告的“双被告”制度，是对共同诉讼理论的发展。既不是必要的共同诉讼，即有两个被诉行为而不是一个被诉行为，也不是普通的共同诉讼，即有两个被告而不是一个被告，被诉行政行为也不是相类似的情形。复议维持决定与原行政行为不是同类行为，但有紧密关联。虽然有两个行为和两个被告，但案件中所争议的内容是基于原行政行为，《适用解释》第9条第1款规定“人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”，因此法院应重点审查原行政行为，对于行政复议决定属于附带性审查。但法律和司法解释对于如何展开合法性审查，如何作出“一并裁判”没有作具体规定，审判实务中对于原行政行为和复议行为这两个审查对象之间的侧重关系和审查强度的把握存在模糊认识，换言之，如何确定共同被告情况下的司法审查范围、举证责任，进而选择合适的判决方式，是审判实践中尚未解决的问题。
〔案例3〕钱某诉某县、市政府政府信息公开答复及复议决定案。在钱某违法建设行为被强制拆除后，向县政府提出政府信息公开申请，要求获取该政府针对相邻企业违法建设行为作出的强制拆除违法建设决定书。县政府受理申请后给出回复并提供了相关拆违决定书，但隐去被处理企业的具体名称和违法建筑的具体地址，且未适用法律和说明理由。钱某不服向市政府申请复议，市政府补充说明理由，认为县政府对部分内容不予公开系因涉及个人隐私，并适用《政府信息公开条例》第22条作出复议决定，维持了县政府的答复。
〔案例4〕徐某诉某市邮政管理局、国家邮政局政府信息公开答复及复议决定案。徐某向市邮政管理局提出73项政府信息公开申请，市邮政局受理后作出答复，告知徐某所申请的部分信息因以往曾提出过同样申请并已作出答复，故不再重复给予答复；另一部分信息因不属于本局政府信息公开范畴，建议徐某向市民热线等部门索取。该答复未适用法律条文。徐某不服，向国家邮政局申请复议，国家邮政局在复议决定的理由部分全文引用了《信息公开条例》第21条第（3）项内容，并作出维持市邮政局答复的复议决定。
上述两案的情形相似，都是作出原行政行为的机关没有说明理由或没有适用法律，复议机关进行相应弥补之后对原行政行为给出了肯定性结论。笔者认为，案例3的复议决定值得商榷。公司名称及所在地本身具有公示作用，不属个人隐私范畴，复议决定的理由于法理和常理均不符。案例4的复议决定补充了相关法律条文，契合了原行政行为答复中的理由，即对申请公开的政府信息依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。因此，案例4中的复议机关修补了原行政行为在法律适用方面的不足，并给出了维持的结果。
由上述案例提出两个问题：一是司法审查中原行政行为和复议行为合法性之间究竟有怎样的关联？二是复议机关在弥补原行政行为后作出维持决定，法院应如何审查和判决？
（一）司法审查中原行政行为和复议行为的关联性
虽然法律和司法解释对原行政行为和复议行为在司法审查中的裁判规则未作明确规定，但最高人民法院行政庭编写的《行政诉讼文书样式》中的针对一审复议机关作共同被告类案件用的行政判决书样式5的说明，体现了《适用解释》背后的精神内核。对于复议决定未改变原行政行为处理结果，但已经改变原行政行为认定事实和适用依据的情形，认为一般应当基于复议决定改变后的事实和依据审查原行政行为是否合法。〔5〕即在复议机关的维持决定已经改变原行政行为认定的事实和适用依据的情况下，法院所审查的主要对象仍是原行政行为，但并非原行政行为的初始状态，而是经过复议修正的原行政行为。〔6〕司法审查中，复议维持决定与原行政行为在某些时候可以视为一体，尤其是在复议决定对原行政行为“过程改变，结果不变”的情况下。当复议决定对原行政行为在事实和依据上的疏漏作了修补，改变的部分与原行政行为有紧密联系，法院在行政审判中应该把修补之后的事实和依据融入原行政行为中作合法性审查，不应割裂两个行为的事实和依据，单独审查其中某个行为。因此，上述两个案例中，法院应当综合原信息公开答复和复议决定补充修正的事实依据，对被诉行政行为的合法性进行审查，结合两者作出综合判断。
（二）关于判决方式的选择适用
共同被告案件中的原行政行为和复议决定在实践中存在诸多情形，一并作出裁判的方式也各有不同。最高人民法院颁布的行政诉讼文书样式中，针对不同的审判结果，列举了八种可采用的判决方式。〔7〕这些列举并未穷尽所有的情形，样式说明“也可以根据具体案情，遵循有利于明晰法律关系及时定纷止争的原则，作适当调整”，给予了法官一定的裁量空间。根据复议机关修正原行政行为错误后作出维持决定的情况，法院经合法性审查，如果复议决定改变原行政行为的事实和依据是合法的，一般应认定原行政行为及复议决定均合法（复议程序的合法性除外）。因此，对于原告请求撤销原行政行为及复议决定的诉讼请求，人民法院应当一并判决驳回。当然，不是所有的原行政行为都可以在弥补之后作出维持的决定，如果原行政行为的事实认定和适用依据发生根本性错误，足以否定结论，那么复议决定即便做了补充和修正也无济于事。案例3将公司名称和地址认定为“个人隐私”，复议决定按原行政行为的认定补上了法律条文，但这类案件除了复议改变结果，无法用弥补的方式获得合法性。审判实务中的情况比较复杂，需要结合法理，不断梳理探究。
四、规范性文件附带审查案件的判决方式
规范性文件附带审查是新《行政诉讼法》创设的一项新制度。该法第53条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”“前款规定的规范性文件不含规章。”行政诉讼中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件。此类文件一般是对上位法的细化或解释，规范性文件是指国务院部门和地方人民政府及其部门依照法定权限和规定程序制定并公布的除规章以外的，涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利和义务，在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的各类行政文件。〔8〕我国现行法律法规中对规章以下的规范性文件的制定程序和文件形式没有明确规定。新《行政诉讼法》实施后，人民法院对于规范性文件附带审查的方式、标准、裁判方式等问题尚在探索中。但实践中已经有不少针对规范性文件附带审查的案件。
〔案例5〕范某诉某区人民政府房屋征收补偿决定案。范某在起诉时对某市房管局有关国有土地上房屋征收补偿问题的规范性文件第8条的合法性提出附带审查请求，认为对于“就近安置”的界定违反了上位法规定。经审查，法院在判决理由中阐明，市房管局作为主管部门，为贯彻执行法规和规章，经市政府同意制订被诉规定，主体合法。市政府办公厅予以转发亦无违法。该条文限定了确定“就近地段”范围时可以考虑的具体因素，明确了“就近地段”的判断标准，未突破地方规章规定的范围，符合行政法规的立法本意。对原告附带审查的诉讼主张不予支持。此案判决驳回原告诉讼请求。
〔案例6〕原告邱某诉某市住房和城乡建设管理委员会、中华人民共和国住房和城乡建设部政府信息公开答复及行政复议案。邱某在起诉时对规范性文件《关于将本市公房资料列为保密资料的通知》的合法性提出附带审查请求。经审查，法院在理由中阐明，原告在诉讼中附带提出的审查请求，因其申请理由并非针对该规范性文件在本案适用中的合法性问题，不符合《行政诉讼法》关于规范性文件附带审查的相关规定，对其审查申请不予处理。此案判决结果是驳回原告全部诉讼请求。
〔案例7〕朱某诉某市公安局交通警察总队履行法定职责案。朱某认为被诉行政机关不准予其购买新燃气助动车并登记上牌，要求判令履行法定职责，同时对某市政府发布的规范性文件《关于燃气助动车限期报废事项的通告》（以下简称《通告》）提出附带审查，认为该通告是根据已经失效的文件制定，被告适用该规范性文件拒绝给原告登记上牌违法。经审查，法院在判决理由中阐明，被诉《通告》属于行政规范性文件，根据某市行政规范性文件制定和备案规定，制定机关应当规定规范性文件的有效期；有效期届满，规范性文件自动失效。规范性文件的名称为“通告”的，有效期自施行之日起一般不超过1年；未明确有效期的，其有效期为1年。《通告》未明确有效期，但已超过1年，故自动失效。被告在解释不予办理原告申请事项的理由时，引用已失效的《通告》的部分内容，引发原告的质疑。被告的做法有所不妥，应当在今后的工作中避免类似问题再次发生。综上，被告拒绝办理原告申请事项的行为，并未违反法律的规定。此案判决驳回原告诉讼请求。
实践中，规范性文件附带审查的标准并不明确。由上述案件可以看出，不同法院在针对不同规范性文件进行审查时，都涉及对制定发布者权限、文件内容是否合法有效性等问题的审查，得出审查判断结果后，在判决理由中予以说明。
（一）规范性文件附带审查的标准
1.审查规范性文件制定主体是否具有制定权限。根据新《行政诉讼法》的规定，只有国务院部门和地方人民政府及其部门在本级政府行政管理范围、本部门的职权范围内才可以制定行政规范性文件。这是行政规范性文件与国家权力机关、各级党组织、司法机关、社会团体以及其他非行政主体制定的文件的主要区别。同时，行政规范性文件制定主体的权力来源应当合法，即制定权应来源于法定职权或法律、法规授权，不得违反法律保留原则。违反法律保留原则的要求，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的行政规范性文件不合法。
2.审查规范性文件的内容是否合法。规范性文件不得违反宪法、法律、法规和规章的规定，不得违背上级机关制定的规范性文件。规范性文件与上述规定相抵触的无效。当然，如何认定“抵触”，需要结合立法目的、立法体系和立法政策等因素进行综合考量。下位法不得缩小上位法规定的权利主体范围，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利主体范围；不得限制或者剥夺上位法规定的权利，或者违反上位法立法目的扩大上位法规定的权利范围；不得扩大行政主体或其职权范围；不得延长上位法规定的履行法定职责或义务期限；不得以参照等方式扩大或者限缩上位法规定的义务或者义务主体的范围、性质或者条件；不得扩大或者限缩上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围；不得超出上位法规定的强制措施的适用范围、种类和方式，以及增设或者限缩其适用条件；不得设定不符合《行政许可法》规定的行政许可，或者增设违反上位法规定的行政许可条件。
3.审查制定程序的合法性。制定规范性文件要符合立法活动的一般要求，又要体现行政活动的特点。对规范性文件的制定程序尚未有统一的法律法规规定，但全国有多个省市建立了行政规范性文件的备案审查制度，如《上海市行政规范性文件制定和备案规定》，是上海市政府制定的规章，其中对规范性文件的制定主体、程序、内容、备案和监督方式作出了规定。规范性文件的制定主要包括了立项、起草、征求意见、审查通过、对外公布等环节。该规定是当地法院审查行政规范性文件合法性的重要依据。
4.审查规范性文件的效力。如上述案例7的情形，法院在案件审理中需要对规范性文件的有效期进行审查。规范性文件一般应设定有效期，如果文件没有设定有效期，根据相关规定，要对规范性文件是否自动失效，以及制定机关是否办理延期等程序予以查明。
（二）对规范性文件附带审查的判决
《适用解释》第21条规定：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”根据新《行政诉讼法》及其司法解释规定，法院附带审查只能确认规范性文件的合法性，对不合法的规范性文件，法院可以不予适用，但不能对规范性文件作出判决，只能提出处理建议。对于处理建议，一般应理解为司法建议，针对规范性文件违法的情形，提出有针对性的建议。对此应注意两点：一是法院提出处理建议是一项审判职能，法律和司法解释在条文中都用“应当”的表述，表明了法院在发现违法之后必须履行相应职责；二是人民法院向制定机关提出建议，没有级别对应的要求，任何一家基层法院都可以在发现规范性文件违法之后，向省级政府、国务院相关部委提出处理建议。
五、行政、民事争议一并审理案件的判决方式
新《行政诉讼法》第61条规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《适用解释》第19条第3款规定：“行政争议和民事争议应当分别裁判。”行政案件与民事案件一并审理指的是由同一审判组织分别按照《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的程序要求在同一案件中同时审理。在同时审理时，如果民事为基础事实的，应当先审查民事方面的事实，而后再审查行政事实。反之，则先审查行政事实，再审查民事事实。行政和民事纠纷一并审理的案件，应在人民法院行政审判庭审理，而不能民事附带行政。在判决方式上，行民交叉一并审理，由于民事当事人与行政当事人在各自的诉讼中地位、称谓、举证责任均不同，上诉后审查的范围也不同，因此用一并判决的方式较附带判决更为合理。在判决方式的选择适用方面与一般行政诉讼类型并无区别，但进入一并审理的两种诉讼存在内在关联，需要注意在判决结果、方式上的兼顾和关照。
注：
〔1〕袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第44-45页。
〔2〕江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第288页。
〔3〕何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2006年版，第473页。
〔4〕最高人民法院行政庭编：《行政诉讼文书样式》，人民法院出版社2015年版，第39-40页。
〔5〕同上注，第26-27页。
〔6〕赵大光、李广宇、龙非：“复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究”，载《法律适用》2015年第8期。
〔7〕同注〔5〕。
〔8〕程琥：“新《行政诉讼法》中规范性文件附带审查制度研究”，载《法律适用》2015年第7期。
文章来源：《法律适用》2016年第8期
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