刘士军刘莉莉
“十一五”时期是中国旅游业发展进程中极不平凡的5年。在此期间，中国旅游产业规模不断扩大，产业结构逐步优化，产业地位大幅提升，产业融合和转型升级稳步推进，综合功能得到进一步释放。国家旅游局按照国家标准化战略部署，认真履行国务院赋予的职责，把实施旅游标准化战略作为提升旅游业整体素质与竞争力的重要举措，积极适应培育旅游业成为国民经济的战略性支柱产业和现代服务业的需要，推动实施一系列政策措施，旅游标准日益渗透到旅游经济活动和行业监管的各个层面，旅游标准化建设取得长足发展，为旅游业科学发展奠定了良好基础，提供了重要支撑。
一、“十一五”创新突破收硕果
“十一五”期间，适逢我国改革开放30周年、星级饭店标准实施20周年、创建中国优秀旅游城市10周年等一系列对旅游标准化建设具有标志性意义的盛事。中国旅游业是伴随改革开放而产生并发展的，旅游业的发展催生了旅游标准化，1988年首次制定并颁布实行的《旅游涉外饭店星级的划分与评定》标准，成为我国旅游标准化工作的发端。经过20多年的实践探索，中国旅游业在旅游标准覆盖范围、旅游标准体系建设、旅游标准化工作机制、旅游标准实施成效等方面取得了一系列创新突破。
国际标准化组织（ISO）作为国际上标准化领域的权威机构，自1996年首次提出“服务标准化”、“呼唤服务标准”理念以来，标准化在全球范围逐步从工业、农业延伸到服务业经济活动和民生领域。由此可以认为，我国1988年颁布实行的星级饭店标准，在国际服务标准化领域具有领先地位，在中国则开了服务业实施标准化管理之先河。“星级”已成为质量与档次的象征，为消费者所接受，并为其他行业和领域所借鉴。
（一）旅游业标准制修订步伐加快，覆盖范围不断扩展
从“七五”时期我国第一个旅游业标准出台，到“十五”时期末，我国已发布实施旅游业国家标准《旅游饭店星级的划分与评定》、《旅游服务基础术语》、《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游规划通则》、《旅游资源分类、调查与评价》、《导游服务质量》、《内河旅游船星级的划分与评定》、《旅游厕所质量等级的划分与评定》等10项。发布实施行业标准《旅行社国内旅游服务质量要求》、《旅行社出境旅游服务质量》、《旅游汽车服务质量》等5项。
“十一五”期间，是我国旅游业标准化推进最快的时期，国家旅游局研制和修订旅游业标准达40多项。截至2011年1月，我国共发布实施旅游业国家标准25项、行业标准7项，这些标准基本涵盖了食住行游购娱等旅游经济活动的诸要素，涉及旅游基础类、旅游新业态、旅游公共服务等多个领域。
1.国家标准。5年来国家旅游局共发布20项。其中，发布新修订国家标准5项：《旅游饭店星级的划分与评定》、《旅游业基础术语》、《导游服务规范》、《内河旅游船星级的划分与评定》、《游乐园（场）服务质量》。发布新制定国家标准15项：《标志用公共信息图形符号第2部分：旅游休闲符号》、《公共信息导向系统设置原则与要求第8部分：宾馆和饭店》、《旅游信息咨询中心设置与服务规范》、《旅游度假区等级划分》、《国家生态旅游示范区建设与运营规范》、《民族民俗文化旅游示范区认定》、《旅游景区服务指南》、《旅游购物场所服务质量要求》、《旅游餐馆设施与服务等级划分》、《旅游娱乐场所基础设施管理及服务规范》、《旅游饭店管理信息系统建设规范》、《旅游电子商务网站建设技术规范》、《旅游客车设施与服务规范》、《旅游汽车公司资质等级划分》、《游览船服务质量要求》。
此外，已完成研制修订和技术审查正在报批的国家标准还有《城市旅游集散中心设施与服务》、《城市旅游导向系统设置原则与要求》、《旅游景区公共信息导向系统设置规范》、《旅游景区游客中心设置与服务规范》、《旅行社服务通则》、《旅行社入境旅游服务规范》、《旅行社出境旅游服务规范》、《旅游公寓星级的划分》等8项；正在制定的有《旅游紧急救援服务规范》、《旅游行业职业经理人资格》等。
2.行业标准。5年来共发布行业标准《绿色旅游饭店》和《星级饭店访查规范》两项。完成制定审定并即将发布的行业标准有《温泉企业服务质量等级划分与评定》、《国际邮轮口岸旅游服务规范》、《绿色旅游景区》、《旅游景区讲解服务规范》、《旅游饭店节能减排指引》等。饭店管理公司等级评定、旅游经济型酒店、旅游主题酒店、旅游度假酒店、旅游商务会议酒店、乡村旅游酒店、旅游汽车旅馆、旅游房车营地等一批行业标准正在制定中。
3.地方标准。各地根据本地区特色和发展需求，建立符合区域旅游业发展需要的地方标准体系，制定了涉及旅行社质量等级、乡村旅游区、农家乐、家庭旅馆、工业旅游、特色街区、旅游景区道路交通标志、旅游汽车营地、自驾车基地、潜水、滑雪、漂流、旅游信息数据交换等一批地方标准。据不完全统计，目前我国制定发布的旅游业地方标准已达200多项。
4.企业标准。旅游及相关企业对旅游标准化建设重要性的认识不断提高，自主或参与制定标准的积极性不断提高。一些重视软实力建设、具有自主创新能力的旅游企业如深圳华侨城、国旅集团、中青旅、中国大饭店、九寨沟风景旅游区、云台山旅游景区等企业，积极制定企业标准，形成了符合企业自身发展需要的服务流程、服务环节和质量管理的系列标准。
“十一五”期间，一个以国家标准为主体、行业标准为配套、地方标准为补充、企业标准为基础的我国旅游业四级标准架构初步形成。
（二）旅游业标准体系基本建立，技术支撑作用明显发挥
“十一五”期间，为落实国务院《关于加快服务业发展的意见》中“加快推进服务业标准化，建立健全服务业标准体系，扩大服务标准覆盖范围。抓紧制订和修订物流、金融、邮政、电信、运输、旅游、体育、商贸、餐饮等行业服务标准”的要求，国家旅游局组对2000年版旅游业标准体系表进行了全面修订，重新编制并发布了《全国旅游业标准体系表》，初步建立了框架较合理、分类较科学、覆盖较全面的旅游业标准体系。
1.框架构建。从旅游产业的运行规律出发，按照旅游业涉及范围内的标准对象、标准项目相互间的内在联系组成标准体系表。旅游业标准体系表分为总框架、分体系框架。
2.类别划分。根据标准技术内容的共性特征和旅游业的基本特点，划分为四个业务领域：旅游业基础标准、旅游业要素系统标准、旅游业支持系统标准、旅游业工作标准。
●旅游业基础标准：是指在旅游标准范围内作为其他标准的基础并普遍使用，具有广泛指导意义的标准。主要包括指南类、术语、公共信息图形符号和其他标准等。
●旅游业要素系统标准：是指产业各要素行业范围内需要统一的规范与技术要求。主要包括旅游区、旅游产品、旅行社、旅游住宿、旅游交通、旅游餐饮、旅游购物和文化娱乐等。
●旅游业支持系统标准：是指产业支撑系统各个方面需要统一的规范与技术要求。主要包括旅游信息服务、宣传推广、旅游安全救援、生态保护、旅游保险、旅游人力资源、旅游投诉处理和旅游统计等。
●旅游业工作标准：是指旅游主管部门针对专项工作所制定的统一要求，与推动旅游标准实施密切相关的指导性技术文件。如旅游目的地体系评价指标、游客满意度调查等标准。
3.覆盖范围。以国家旅游局职能范围的标准化领域为基础，以满足旅游者需求、服务民生、提升服务质量和公共服务方面的标准为核心，以旅游区、休闲度假、旅游产品、旅游住宿、旅行社、旅游车船等相关设施与服务作为旅游标准的重点领域，内容涉及旅游产业及其服务领域的各个方面。
2009年年初发布实施的《全国旅游业标准体系表》提出了今后7年（2009年至2015年）全国旅游标准化工作的指导思想、基本原则、规划目标及优先领域、主要任务和保障措施，明确了旅游标准化工作主要范围、重点领域和发展方向。国家旅游局还组织开展了旅游导向系统标准体系、旅游业优先发展的标准领域、旅游景区服务标准体系等课题研究，旅游业标准体系进一步丰富和延伸。
“十一五”期间，我国启动了“国家标准化体系建设工程”，旅游业标准体系建设的成果全面融入了国家标准化体系建设。
（三）旅游标准化机制逐步完善，合作推动新格局形成
“十一五”期间，随着标准日益成为经济和社会活动以及政府质量管理的技术依据，旅游标准化工作受到各级旅游行政管理部门、旅游企业、旅游行业协会以及旅游学界的重视。初步形成政府推动、市场引导、企业主体、产学研结合和各相关方共同参与的工作机制。
1.强化旅游标准化管理职能。“十一五”期间，国家旅游局强化了旅游标准化管理职能，专门在监督管理司设立了标准化处，加强旅游标准化工作。国家旅游局组织制定了《全国旅游标准化发展规划(2009－2015)》，这是我国旅游业首次制定的旅游标准化专项规划，是全面系统推进旅游标准化建设的纲领性文件。国家旅游局还颁布了新修订的《全国旅游标准化工作管理办法》，进一步明确了旅游标准化工作宗旨与任务、在国家标准化和行业监管中的地位等，理顺了旅游标委会与分技术委员会、主管部门与地方、主管部门内部的工作关系和相应职责。
2.加强旅游标准化工作部门合作。“十一五”，国家旅游局参与国家标准委、国家发展改革委等24个部门联合制定发布《全国服务业标准2009年－2013年发展规划》，首次将旅游业作为一个独立行业单列，并将旅游业确定为服务业标准发展的重点领域之一。国家旅游局还作为“全国服务业标准化联席会议”的成员，参与研究解决共性问题，促进我国服务标准化的发展。2009年12月，国家旅游局和国家标准化管理委员会共同签署了《关于推动旅游标准化工作的战略合作协议》，旅游标准化发展环境更加优化。
3.推进旅游标准化技术组织建设。1995年成立的全国旅游标准化技术委员会（SAC/TC210，简称“旅游标委会”），是我国首个国家级旅游标准化专业技术机构。据有关资料显示，旅游标委会也是世界上第一个专门以旅游服务领域作为标准化对象的技术机构。旅游标委会先后筹备成立了旅游饭店、旅行社、旅游景区等分技术委员会。同时，为适应旅游业发展需要，浙江、海南、云南、四川等旅游行政管理部门也成立了相应的省级旅游标准化技术委员会和旅游标准化研究机构。
4.参与国际标准化组织专业活动。全国旅游标准化技术委员会对口“国际标准化组织/旅游及相关服务技术委员会”（ISO/TC228）。2007年，旅游标委会由ISO/TC228观察成员（O成员，无投票权）升格为参加成员（P成员，有投票权）。“十一五”期间，参加了一系列国际会议和专业活动，跟踪国际动态。参加了对潜水、SPA等一批服务标准草案的讨论和投票工作。同时，国家旅游局作为全国图形符号标准化技术委员会成员单位，还积极参与了国际标准化组织/国际图形符号标准化技术委员会（ISO/TC145）年会与业务活动，扩大了我国旅游标准化的国际活动领域。
5.创新旅游标准化工作模式。“十一五”期间，国家旅游局按照新“三定方案”的要求，“把可以由行业协会承担的职能移交到行业协会”，将多年来主导的旅游饭店星级、内河游船星级等具体评定及复核工作交由中国旅游饭店业协会承担。国家旅游局、全国旅游标委会积极引导企业实质性参与国家标准制修订工作，企业作为标准化实施主体的地位更加突出。
旅游标准化科研工作迈出了新步伐。国家旅游局组织开展了《旅游业优先发展的标准领域》、《旅游城市公共服务重要标准研究》等课题的研究，部分科研机构和院校也涉足旅游标准研究领域，相关科研成果引起了旅游行政主管部门和业界的关注。
6.全面推动旅游标准化试点。为贯彻落实国发41号文件提出的以标准化为手段，健全旅游标准体系等一系列要求，国家旅游局在2010年年初全面启动了全国旅游标准化试点工作，这是一项以提升旅游产业素质和旅游服务质量为核心目标，以加大旅游标准化覆盖领域和完善旅游标准化运行机制为主要内容，为旅游业发展夯实基础和提供技术支撑的探索性、创新性活动。首批试点确定了1个省、10个市县（区）和67个企事业单位，指导试点单位完成实施国家标准和行业标准、创新旅游标准化运行机制等工作。
（四）旅游标准实施成效显著，旅游要素发展的产业化水平提高
“十一五”期间，随着旅游标准向旅游各要素领域不断推进，标准实施的成效日益显现，并对我国服务标准化工作产生了积极影响。旅游标准化工作被国家标准化主管部门誉为服务业标准化发展的典范。
“十一五”期间，《旅游饭店星级的划分与评定》、《旅游景区质量等级的划分与评定》两项国家标准，因自主创新技术水平先进和编写质量高，标准实施后的经济社会效益突出，分别获得了国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会授予的“中国标准创新贡献奖”。
1.星级饭店标准。《旅游饭店星级的划分与评定》国家标准实施20多年来，中国星级饭店成为一个“国家品牌”，得到了业界和国内外消费者的广泛认同。“十一五”期间，星级饭店数量稳步增长，截至2010年年末，全国共有14691家星级饭店，其中五星级饭店603家，四星级饭店2214家，三星级饭店6399家，二星级饭店5121家，一星级饭店354家。旅游业国家标准、行业标准和地方标准也在逐步覆盖包括商务会议饭店、度假饭店、乡村酒店等在内的，超过30万家服务于旅游市场的其他住宿设施。在星级标准的引领下，旅游住宿标准体系初步形成。
为符合产业需求，适应市场变化，星级标准先后于1993年、1997年、2003年、2010年进行修订。国家旅游局还组织开展了创建白金五星级饭店的创新尝试，全国共评出3家白金五星级饭店，为丰富高星级饭店精品化建设的内涵，积累了标准前期研究成果和工作经验。
2.A级景区标准。《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准实施10年来，旅游景区标准逐步成为景区规划、建设、经营、服务和管理以及旅游者衡量景区旅游产品质量的重要标尺与旅游部门对旅游景区实施行业管理的主体手段。到2010年年末，全国A级旅游景区达4600多家，其中5A级景区95家，4A级景区1502级家，3A级及以下景区近3000家。我国旅游景区在文化内涵挖掘、配套设施完善、服务质量提升和景区数字化建设方面取得了新进展，5A级景区作为我国优质旅游资源的主体和优秀旅游品牌的代表，成为满足人民群众旅游新需求、促进旅游产业转型升级的骨干力量。景区在旅游目的地与区域旅游业发展中的重要作用，以及为当地带来的经济、社会、生态综合效益的特殊功能，越来越为地方各级政府和相关部门所关注。标准化对于推动旅游景区的转型升级和精品化建设，提高景区服务水平和核心竞争力起到了重要作用。
此外，旅游规划通则、旅游资源分类调查与评价、导游服务质量、内河旅游船等标准的实施，也促进了旅游产业素质的优化。
（五）标准化引领旅游目的地城市创建，带动效应充分显现
“十一五”期间，92个城市被国家旅游局命名为“中国优秀旅游城市”。至“十一五”末，中国优秀旅游城市总数达到339个，其中直辖市4个，副省级城市15个，地级市185个，县级市135个。经过数年的试点创建工作，国家旅游局和联合国世界旅游组织共同评估，联合命名3个城市为“中国最佳旅游城市”。全国还有17个县被命名为“中国旅游强县”。
联合国世界旅游组织认为，中国创建优秀旅游城市的实践，为全球探求旅游目的地工作提供了宝贵经验。而以旅游标准化的视角所作的经验总结，极具启示意义。
1.标准引领。“十一五”期间，国家旅游局建立了中国优秀旅游城市、中国最佳旅游城市、中国旅游强县的旅游目的地工作标准及评价方法。这套标准为我国城市旅游目的地建设提供了有力的技术支撑。
2.机制推动。国家旅游局主导的城市旅游目的地创建工作，是政府主导旅游业发展机制的成功实践，推动了“大旅游”发展格局加速形成。“十一五”期间，国务院41号文件发布后，全国已有27个省区市和数百个城市，确定旅游业为支柱产业或第三产业的龙头，旅游业发展环境进入了历史最好时期。山东、江苏、浙江、河南、四川、广东，辽宁等省区市，形成了优秀旅游城市群发展模式，优化了区域旅游发展格局，也成为推动旅游标准化建设和旅游标准化示范工作的主要依托。
3.国际合作。《中国最佳旅游城市》标准是国家旅游局与联合国世界旅游组织合作研制的项目。该项目拓展和深化了我国与联合国世界旅游组织的合作。“十一五”期间，国家旅游局组织相关人士赴西班牙、法国、加拿大、德国研讨旅游目的地管理及评价标准；与世界旅游组织在杭州共同主办第五届目的地管理国际会议；组织国内有关专家，与世界优秀旅游目的地中心（CED）国际专家共同组成专家组赴成都市进行了测评。
二、“十二五”紧贴战略目标谋发展
在过去的5年里，中国旅游标准化工作基础更加坚实，为“十二五”全面推进旅游标准化建设提供了重要条件。
未来的5年，中国旅游业将进入新一轮黄金发展期和高速增长期。按照党中央和国务院的战略部署，旅游业发展将以科学发展观为指导，以推动旅游业发展方式转变为主线，以改善民生、提升旅游质量为出发点和落脚点，着力推进旅游产业转型升级，在要素发展产业化、资源配置市场化、发展模式现代化等旅游产业现代化提升方面取得明显突破，把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。在此宏观背景下，旅游标准化工作任务更加重大，旅游标准化发展空间更加广阔。
(一)围绕旅游业两大战略目标，确定旅游标准化工作目标
紧密围绕国务院41号文提出的旅游业“两大战略目标”，主动融入国家标准化战略，通过大力实施旅游标准化战略，健全和完善旅游标准体系，建立适应我国旅游业发展的旅游标准化管理体制与工作机制，取得一批旅游标准化理论研究成果，扩大旅游标准领域的覆盖面，以产业发展需求为导向，以科技创新来提升标准的先进性、有效性，以先进、合理的标准来加速推动旅游业发展，为建设世界旅游强国提供重要基础和技术支撑。
（二）围绕旅游业发展急需，确定重点优先发展领域的标准
●旅游服务质量领域的标准。抓紧制定并实施旅游业发展急需的旅行社质量等级、旅游服务资质、职业资格、旅游环境及设施卫生质量等标准。
●旅游新产品新业态领域的标准。研制有利于促进旅游产业转型升级，有利于促进旅游与相关产业融合发展的标准，完善旅游目的地、休闲度假、旅游服务新方式、新流程等方面的标准。
●旅游公共服务领域的标准。重点研制和实施旅游安全、旅游交通服务、旅游信息咨询服务、城市旅游集散中心、旅游引导标识系统等标准。
●旅游生态环境保护领域的标准。围绕国家建设资源节约型社会和环境友好型社会的战略方针，加快制定并推广绿色景区、节能型旅游住宿、绿色餐饮和生态旅游区等标准。
●旅游科技创新推广领域的标准。重点研制旅游信息技术、旅游装备技术、旅游节能环保技术等标准。
（三）围绕旅游业发展主题主线，确定旅游标准化主要任务
1.不断完善旅游业标准体系。融入国家标准体系的建设，完善旅游业标准体系，形成框架完整、结构合理、覆盖全面，国家标准、行业标准、地方标准、企业标准定位准确，旅游业基础标准、旅游业要素系统标准、旅游业支持系统标准和旅游业工作标准四大领域标准衔接配套，基本满足旅游业发展需要的标准体系。
2.加强标准创新突破和领域拓展。调动各方面的积极性，鼓励旅游企业、行业协会、科研机构和院校共同参与旅游业国家标准和行业标准制修订工作，加强自主创新，不断拓展标准覆盖领域。以标准作为旅游业主动与其他行业融合发展的途径与方式之一，以标准化手段促进区域旅游一体化发展进程。
3.创新旅游标准化运行机制。建立旅游标准化运行机制，加强标准实施的组织协同、宣传推广和质量监管，提高旅游标准实施的有效性。充分发挥各级政府的宏观指导和政策导向作用，充分发挥协会组织和中介机构的纽带作用，充分发挥市场配置资源的基础性作用，调动企业主体积极性与创造性，合力推进旅游标准化建设。逐步建立旅游标准认证体系。利用现代网络技术，优化全国旅游标准化信息平台服务功能。
4.实施旅游标准化示范工程。大力推动旅游标准化示范工程，加强标准的宣贯推广，提高标准的实施效益，真正实现标准对旅游业的支撑作用。加强旅游品牌的培育，形成重点突破和示范效应,带动全国旅游标准化工作的全面深入开展。选择一批对旅游标准化基础理论研究比较深入、积极参与和支持旅游标准化工作的科研机构、旅游企事业单位、旅游院校作为旅游标准化研发基地。
5.提升旅游标准国际化水平。积极借鉴旅游发达国家的标准和先进经验,提高我国旅游标准的国际先进水平。积极参与国际标准化组织旅游技术标准化委员会（ISO/TC228）的工作和活动，在旅游服务产品、旅游质量管理等领域参与国际标准的制定，推动我国旅游标准“走出去”，增强我国旅游业在国际标准化组织中的话语权。
（四）大力推进旅游标准化建设，全面落实各项保障措施
一是组织保障。提高各级旅游行政管理部门和旅游企业对旅游标准化工作的认识，完善旅游标准化工作机构、组织体系和运行机制。加强标准化技术组织的建设。二是制度保障。我国新修订的《标准化法》发布后，各级旅游行政主管部门加强与相关部门、相关行业的协作，加紧完善旅游标准化配套的规章制度。三是政策保障。各级旅游行政部门应制定出台相关政策和措施，加大旅游标准化的投入力度，建立多元化的旅游标准化经费投入机制，加大企业参与标准化工作的力度。四是科研保障。研发旅游企业要坚持标准与科研相结合，加强对旅游标准的适用性跟踪研究，加大科研成果的转化和应用。五是人才保障。建立旅游标准化人才培养选拔制度，建立旅游标准化专家库。充分利用旅游院校、科研院所等人才培养基地，开设旅游标准化课程或专业培训。
标准化是国民经济和社会发展的重要技术基础，是构成国家核心竞争力的基本要素，也是国家和地区综合发展水平的集中体现。可以预见，在一个新的历史节点上，旅游标准化工作将更好地为“十二五”中国旅游业的科学发展，提供支撑、添加羽翼、引领腾飞。
