2023年是疫情结束后中国经济全面复苏的第一年，从二十大到中央经济工作会议，以及近期召开的二十届中央财经委员会第一次会议及国务院常务会议都可以看出，积极的财政政策在不断“加力提效”，金融支持对基础设施“全面发力”，来自中央的预算内资金、专项债及政策性金融机构的财政金融支持力度越来越大，基础设施投资方面，国家发改委要求持续释放投资潜力，不断提升投资效能，加强重大项目的储备。显然，基础设施投融资领域再次迎来宽松的政策背景和快速发展的大好时机，城市综合开发类项目同样深受其益。
在此大背景下，围绕区域性综合开发、生态环境导向的开发（EOD）、城市更新以及产业园区 、特色产业小镇、产业新城、乡村振兴产城融合等项目，各方都在积极谋划并热情参与，也是各参与主体实现城市综合开发类项目高质量发展的宗旨和目标。那么如何在依法合规的前提下实现城市综合开发项目的高质量发展，就成为项目各参与方都要认真思考的问题。笔者结合自己参与的多起城市综合开发类项目实践，从整体谋划和有效实施角度谈谈自己的认识和体会。
01
城市综合开发的财政金融政策背景
（一）当下城市综合开发的“财政支持”
2023年以来，我国的财政政策呈现出“加力提效”的积极态势，在经济下行压力加大、地方财政收支承压的背景下，地方政府专项债成为落实积极财政政策的重要抓手。用好用足专项债券资金，也是确保政府投资与项目工作进度匹配，推动专项债券资金由“持续扩容”向“提质增效”转变的充分体现。对此，财政部要求一是要求加快专项债券发行，确保尽快形成实物工作量，形成对有效投资的直接拉动；二是支持符合条件的专项债券项目进行市场化配套融资以带动投资；三是允许专项债用于符合条件的重大项目资本金来撬动投资。
（二）当下城市综合开发的“金融支持”
毫无疑问，城市开发项目的推进实施离不开金融尤其是政策性金融机构的支持。延续2022年的支持态势，今年以来，政策性银行对基础设施建设继续“全面发力”，各地商业银行也在寻求积极支持基础设施项目的路径，尤其在生态环保领域、盘活存量资产领域、县域补短板领域等。这些金融支持的领域，也将是未来我们要积极参与并协助地方政府谋划项目的领域。
生态环境导向的开发（EOD）领域：自2020年生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合推动开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作以及环保部“金融支持项目储备库”运行以来，截止到2023年5月底，入库项目的数量及落地融资都取得了较好的效果。尤其是国开行、农发行等金融机构对入库EOD项目的授信均已超千亿，也已有近40%的项目取得了金融机构的贷款支持。
盘活存量资产领域：《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）提出“支持银行、信托、保险等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。”；加强配套资金支持方面要求“在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。”
目前商业银行支持存量资产盘活的领域主要在：基础设施公募REITs、存量资产证券化、股权和资产并购、城市更新和老旧小区改造、城市空间开发等。
县域补短板领域：2023年4月17日，中国农发行首单70亿等支持县域补短板主题债券成功发行，2023年全年农发行预计将投放县城补短板贷款不低于2000亿元，围绕促进县城市政公用设施和环境基础设施提档升级，全力支持水、电、路、气、热、管网管廊、垃圾污水等项目；围绕促进县城公共服务设施提标扩面，全力支持医疗卫生、教育、养老、文化体育、社会福利等项目；围绕促进县城产业配套设施提质增效，全力支持政府主导、公建共用的各类开发区、产业园区、特色小镇等项目，重点支持120个县城建设示范地区项目，助力增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。
上述各类金融支持都将为我们更好地开展城市综合开发项目提供了良好的基础，也是项目能顺利推进的基础和保障。
02
城市综合开发项目整体谋划思路及有效实施模式
（一）以“统筹和综合”思维整体谋划项目
现阶段的城市综合开发相较于前几年的发展有着较大的变化，面对房地产市场的持续低迷和土拍市场的萎缩，完全依赖土地出让金的开发模式已经不再符合发展的要求，也无法推进项目的实施。尤其是财预〔2022〕126号：“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”的新规后，如果还用传统依赖土地出让金的模式实施城市综合开发，无疑是“前路渺茫”。
近几年来，我国的基础设施建设的相关政策一直在鼓励有条件的地方将重点领域项目进一步统筹谋划、整体包装，形成投资规模更大的综合性整装项目，目的就是既可承接政府财政投资和投资基金，又可申请政策性、开发性或商业性信贷资金。尤其在产业园区、产业新城建设领域，更需要以统筹和综合思维一体化谋划项目。
近期，国家发改委主任郑珊洁提出“没有项目，没有投资，就没有未来！要狠抓有效投资”、“要准确把握发展大势、竞争态势，谋划一批制造业、服务业、农业以及基础设施、公共事业领域的好项目、大项目。”那么，谋划大项目的思路就是要有“统筹和综合”思维。为此建议，在新的政策背景下，城市综合开发项目的实施内容，要逐步向公益性、准公益性、经营性项目综合包装立项并一体化实施的模式转变，并通过统筹和科学包装谋划，形成财政资金（专项债）与金融资本及社会资本共同投资城市综合开发项目的新格局。
（二）现阶段城市综合开发有效实施的开发模式-“一二三级”联动
随着基建投融资相关政策的发展变化，“一二三级”联动的城市综合开发模式也逐步被我们了解和认识，所谓“一二三级”联动模式也即土地的全生命周期综合开发模式，这与最高领导提出的“提高基础设施全生命周期综合效益”的要求是一脉相承的。现阶段政策背景下，城市综合开发项目要实现项目的有效实施和顺利推进，一般应采取“一二三级”联动开发模式，尤其在城市更新领域、产业园区、特色产业小镇、产业新城等产城融合项目，更需要采用“一二三级”联动模式进行开发建设运营，否则，很难实现项目的综合平衡和可融资性。为此，准确把握“一二三级”联动的核心要求和要点，并在实践中加以科学应用，是该模式能否成功应用在城市综合开发项目中的关键。
1、“一二三级”联动开发模式要点
实践中“一二三级”联动模式具有较强的技术性和实操性，需要具备高水平的整体谋划及设计能力，更需要掌握以下几个要点：
（1）遵循“政府规划、平台专业运作、企业市场化经营”原则，政府既不能管的过宽，也不能放任不管，要求项目在“规划”的引导或指导下，按照市场化的原则实施。
（2）政府与社会资本共同推进的模式，也即：由政府授权地方国有公司作为项目实施主体以投资人+EPC的模式引入社会资本方，作为项目投资方和产业运营方，双方共同成立项目公司，由项目公司为片区内拟实施的各类子项目提供投资、融资、建设和运营综合管理服务。
（3）要求综合算账，自求平衡，因为是全过程的联动开发，所以要全生命周期一起综合算平衡账，并要求能够实现投入与产出的平衡。
（4）实现项目的“可融性”，要在项目具备可行性的基础上科学谋划，并能够实现整体项目的可融资性。
2、“一二三级联动”模式下各参与方关注的重点
实践中，地方国企与央企都是项目的参与主体，但二者关注的重点，作为项目实施主体的地方国企关注的重点主要有：征迁费如何筹集、谁来兜底拿地、地价如何确定、产业如何导入、如何招商运营、收益如何平衡等。投资人（央企）关注的重点主要有：前期费用支付路径、整个片区资金平衡、能否实现可融资、是否需要产业导入、何时退出等问题。
03
城市综合开发项目合规实施要点
近期，审计署向全国人大常委会作《关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，报告重点审计了18 省本级及36 个市县共54 个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区。主要发现的4 个方面的问题就提到了“违规新增隐性债务。49 个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16 亿元。”，这也给现阶段城市综合开发项目敲响了“警钟”，能否依法合规实，也成为我们在项目实践中必须关注和面对的重要问题。现阶段我国的城市综合开发基本上都是采用ABO授权模式下的“投资人+EPC”，基本都涉及土地一级开发，在实践中需要把握其合规要点，对此，笔者总结如下：
（一）ABO授权经营的合规要点
按照六部委25号令基础设施和公用事业可以采用特许经营模式，该模式在实践中存在着诸多理解上的误区，且应用不当极容易带来隐债风险。笔者总结在实践中的授权经营应注意以下合规要点：
1、授权应采用竞争性方式，并签署“授权经营协议”。
2、无收益的的公益性基础设施和公用事业项目，应属于政府投资项目，不能授权由社会资本实施。
3、地方国企作为特许经营主体的，其授权实施的内容可以是公益性和经营性项目，但对于无收益的公益性项目应明确由财政安排资金建设，授权主体只能作为代建主体，不能作为融资主体。
4、土地一级开发的ABO授权模式下，应按照合规路径使用土地出让收入作为开发投资回报来源，且应经绩效考核。
（二）“投资人+EPC”实践应用中的合规要点
1、建设内容的合规性：采用“投资人+EPC”的项目主要为土地一级整理和有一定收益的公益性项目，无收益的公益性项目不能包含与投资人的合作范围内在内。
2、回报来源的合规性：土地一级开发及配套基础设施回报来源主要为土地出让收入，但不能直接挂钩，且应符合相关预算管理规定，其他项目不能将土地出让收入作为还款来源。
3、实现投入与产出的平衡：经测算能够实现并保证整个区域 投入与产出的“自平衡”，否则也存在隐债风险。
（三）土地出让金用于片区开发的合规要点
1、土地出让金作为一级开发的还款来源的项目，仅限于和土地一级开发相关的征迁安置及配套基础设施建设等内容，和一级开发无关的项目内容不得使用土地出让金作为还款来源。
2、应按照“收支两条线”及预算管理要求的合规路径使用土地出让收入，作为社会资本参与土地一级开发的投资回报来源。
3、项目承接主体应当按合同约定数额获取报酬，不得与土地出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
04
现阶段城市综合开发项目主要采用的模式建议
1、地方国企主导下的“产业”类片区综合开发模式
在提倡“产业强国，产业强市”及国内产业结构调整升级的背景下，政府要实现“投资的有效性”首要考虑的一定是能够带动产业发展的、帮助产业结构性调整的各类投资。因此，以产业为导向的片区综合开发模式应是符合时代发展和潮流的，尤其在提倡平台公司实体化转型的当下，由其作为实施主体参与并主导产业类片区或园区的综合开发，既能防范新增隐性债务风险，又能符合有效投资要求，也能借此“东风”，壮大资产并实现自身的成功转型发展。
2、生态环境导向的开发（EOD）模式
延续2022年的“大火”，EOD模式的片区综合开发仍是各地政府及社会投资人广泛认可的项目实施模式，能够在完成环境治理的同时发展关联生态产业，实现生态优先，绿色发展，实现政府的“零投入”或少投入，显然会成为更多地方政府热衷的项目开发模式。同时，也因其具备较强的可融资性，能够获得政策性金融机构的融资支持，而广泛受到国央企的“青睐”。可以确定的是，在2023年及未来两年，生态环境导向的EOD开发模式还将成为多数地方政府认可并积极采用的开发模式。
“城市环境综合整治+环境敏感型产业”综合开发模式将成为城市区域范围内EOD项目的主要开发模式。即通过区域内生态环境的系统治理，恢复区域优质的自然环境、清洁的空气、舒适的休闲体验等，提升生态调节服务和文化服务价值，提高区域发展品质，为环境敏感型产业集聚区开发与经营创造条件。这是下一步我们要重点关注并积极拓展的领域。
3、“盘活存量”的综合开发模式
有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，是未来我国构建新发展格局，推动高质量发展的重要方式。按照《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号）确定的盘活存量资产的重点领域“统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等。
”青岛已在全国率先发布《青岛市重点低效片区（园区）开发建设三年攻坚行动方案（2022-2024年）》，以中心城区为重点，以重点片区、重点任务为突破，系统谋划并先期启动10个重点片区（园区）开发建设，以点带面带动全市低效用地再开发，引导城市发展由追求增量扩面向挖潜存量提质转变。国家发改委也公布了24个盘活存量扩大有效投资典型案例。
除了良好的政策支持背景，盘活存量资产还可以获得财政及金融的大力支持，国办发〔2022〕19号强调“加强配套资金支持：在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。”
为此建议围绕“盘活存量资产与改扩建有机结合”及“盘活闲置低效资产”两个重点领域很好地谋划城市综合开发项目。
05
城市综合开发类项目有效实施要点
现阶段有效实施城市综合开发项目要从项目的实施内容、实施方式、资金来源及风险防范角度等方面综合考虑，重点应关注以下要点：
1、科学合理设定项目实施内容
从规划角度，要提前做好片区开发项目的用地指标规划，综合考虑准经营性、经营性项目用地指标安排，为后续综合实施作准备；从专项债发行角度要增加准公益性项目内容；从增加整个项目可融资性角度要增加部分经营性项目内容，将经营性与公益性项目综合立项，以促进资金平衡、金融支持和市场化运作；从“全生命周期”视角，将片区的土地一、二级开发及产业发展等项目全生命周期的建设运营一起统筹谋划，算好综合账。
2、分类实施不同属性的子项目
城市综合开发子项目众多且属性不同，公益性、准公益性、经营性项目各自的投融资主体不同，实践中不能笼统的按照一种模式实施，从预防违规举债和新增隐性债务风险的角度出发，一定要保障项目在依法合规的框架下实施。
其中，对于无收益的公益性项目，属于政府投资项目，通过财政安排资金实施，由地方城投公司作为该类项目的代建主体而非融资主体建设，更不能作为社会资本投资或垫资项目；对于有一定收益但难以商业化融资的公益性项目，可以通过发行专项债实施，如污水处理厂、管廊、智慧城市等项目，也可以通过专项债+市场化融资额方式实现，由城投公司作为专项债项目的承接主体和市场化融资的实施主体；对于实施范围内容的土地一级整理及配套基础设施建设，由城投公司作为该类项目的实施主体，可采用“投资人+EPC”方式实施，引进社会投资人与实施主体合作开发，最终使用土地出让金作为投资回报来源。
3、科学谋划子项目实施方式
基于目前我国基础设施投融资良好的政策背景，从拓宽项目投融资渠道，节约项目投资成本角度出发，城市综合开发实施范围内的子项目可以根据其项目属性采用不同的组织实施方式。目前项目的实施方式主要包括：使用中央预算内资金支持的项目、专项债项目、政策性金融工具支持的项目、特许经营项目（PPP）、可采用EOD方式的项目、政策性银行支持的水利基础设施项目、市场化运营的招商引资项目等。在具体谋划项目的实施方式时要结合国家现行政策，科学合理谋划，而不是笼统的采用同一种方式实施。
综上，我们相信只要树立科学且正确的综合开发理念，找到合规准确的开发方式，利用好现行国家政策及金融政策给予的开发机会，2023年及今后的城市综合开发类项目都将会有更好的发展前景。
联系客服
