行政复议申请人资格管窥——举报人申请行政复议的法律关系探讨

发表时间：2012-3-30   来源：《时代报告》2012年第1月（上）供稿   作者：樊晓茜

[导读] 权利义务。权利义务受到影响是“利害关系”存在的基础。这里需要区分的是所谓“受到影响”的主观性和客观性。

樊晓茜郑州市中原区人民政府法制办  河南 郑州 450000
中图分类号：D92文献标识码：A 文章编号：41-1413（2012）01-0000-01
摘要：  行政复议申请人资格的认定是启动行政复议程序的首要环节。在具有公益性目的的举报案件中，举报人未受举报事项的侵害，举报人与因举报事项而引起的具体行政行为的处理结果之间没有实体上的权利义务关系。举报人的举报奖励权属于可期待的利益；举报人的监督权对应的是行政机关的答复，收到答复，其监督建议权既实现。举报人对行政机关的处理结果的合法性有质疑的权利，但是这种质疑权利并不当然地通过行政复议程序获得实现，这会导致行政复议权利的滥用和行政复议受案范围的扩大，不仅是一种行政资源的浪费，同时也使接受举报的行政机关限于疲于应付的窘境。 
关键词：行政复议申请人；举报人；利害关系；资格 
        引 言
        行政复议申请人资格的研究并不是一个新鲜的论题。从我国行政复议制度建立以来，申请人资格一直是学术界和实务界争论的基础性问题。对于复议机关来讲，申请人资格的认定直接关系到受案范围的宽窄，关系到对行政相对人的请求是否给予立案审查的救济渠道；对于行政相对人而言，其申请资格直接关系到权益的程序性保护，关系到能否获取行政复议救济领域的“入场券”。在目前我国行政复议相关法律法规还没有几近完善的立法背景下，无论从哪一方来讲，行政复议申请人资格的研究都是现如今仍然值得深入探讨的论题。而在近几年的行政复议工作实践中，公益性举报人因举报而引起的具体行政行为提起复议的案件尤为突出。本文试图从申请人资格的大范围入手，着重讨论这一近期频繁发生的案件类型，由浅入深，探讨在举报案件中未受举报事项侵害的举报人“利害关系”之认定。 
        一、问题的提出
        （一）行政程序法中对行政复议申请人资格的规定
        《行政复议法》第九条对于申请人的申请资格做了较为笼统的表述：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”也就是说，从申请人角度而言，只要是主观上“认为”具体行政行为侵害其合法权益即可申请复议；与《行政复议法》相比，《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请受理的条件之一是“申请人与具体行政行为有利害关系”。这就为我们提供了一个正确判断适格行政复议申请人的抽象标准，实现了与行政诉讼法及其司法解释的对接。①但是何谓“法律上的利害关系”呢？这一标准仍然未予明确。
        （二）未受举报事项侵害的举报人的资格争议
        本着最大限度地保护公民合法权益，纠正违法行政行为的立法原则，行政复议的受案范围应当比行政诉讼更为宽泛，行政复议机关在申请人资格认定的问题上不应采用比法院更为严格的标准，但是这种放宽的尺度在实践当中缺乏明确的可操作的具体解释，使得行政复议系统内部以及复议机关与法院之间在申请人资格认定问题上存在较大的分歧。尤其是近几年，一些带有公益性目的的举报人提起行政复议的案件层出不穷。例如，王某发现某电器商场的某品牌电器广告涉嫌违法（但其本人并未购买该品牌电器），向工商行政管理部门举报，由于举报人的举报，工商行政管理机关对某电器超市进行调查，做出了处罚决定，并向举报人书面答复了处理结果。如果举报人认为该处罚不当，可否提起行政复议？这种未受举报事项侵害的举报人（以下简称举报人）与行政机关的处罚决定之间是否存在法律上的利害关系？有人认为，行政相对人对行政机关的具体行政行为不服的，可以提出行政复议申请，而举报人对违法行为无利害关系，无权申请行政复议。另有人认为，举报人对举报案件享有监督权，对行政机关的处理结果，举报人有权申请复议。
        二、“利害关系”的构成要件分析
        笔者认为，与具体行政行为存在法律上的“利害关系”是指“公民、法人或者其它组织自身的权利义务与具体行政行为之间存在因果关系。”或者可以理解为由于行政法律关系的产生，而导致公民、法人或者其它组织的权利义务受到具体行政行为的有利或不利的实际影响。因此，行政相对人、具体行政行为、权利义务、具体行政行为与权利义务之间存在因果关系应视为利害关系的四个构成要件。
        （一）行政相对人。这里既包括直接行政相对人（即具体行政行为直接指向的对象），也包括间接行政相对人。一般来说，具体行政行为的作出肯定会对相对人赋予或剥夺权利，增加或免除义务。对于直接相对人而言，权利义务受到具体行政行为的影响是直接的、肯定的。而对于间接行政相对人来说，权利义务是否会受到具体行政行为的影响需要结合个案情况来界定。②
        （二）具体行政行为。针对特定对象的具体行政行为是行政复议活动审查的标的，因此这一具体行政行为必须是现实存在的、可诉的。除此之外，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：……”这就为抽象行政行为的可诉性提供了法律依据。但是在具体案件中对抽象行政行为的审查仍然属于附带性的，不可单独提起。
        （三）权利义务。权利义务受到影响是“利害关系”存在的基础。这里需要区分的是所谓“受到影响”的主观性和客观性。本文在第一部分已经提出，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，只要是申请人主观上“认为”其权利义务受到影响即可提起行政复议，但这种提起仅仅是指相对人拥有行政复议的请求权，并不当然认为其具备申请人的资格。接下来还是要看权利义务受到的影响是否是客观存在的，其中，存在的形式既包括实体上的权利义务，也包括程序上的权利义务。如果客观存在，则为适格的申请人；如果不存在，或者不予受理，或者经审查驳回复议申请。
        （四）具体行政行为与权利义务之间存在因果关系。权利义务与特定的具体行政行为之间必须存在法律上的因果关系。

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行政复议机关在受理复议案件时，负责对权利义务与具体行政行为之间的这种内在联系是否客观存在进行审查。这些内在联系大部分是直接的，例如《行政复议法》第六条（一）至（十）项列举的范围。但是，这十项受理范围均未将举报人的举报行为列入其中。我们认为，举报人与处罚决定之间没有直接的因果关系，不具有提起行政复议的申请人资格。也就是说，只有具体行政行为或者行政机关不作为的行为侵害了公民、法人或者其他组织的人身权、财产权，行政相对人才有权申请复议，否则就不能提起行政复议。
        三、举报人及其相关法律关系分析
        （一）举报与“答复行为”之间的法律关系
        未受举报事项侵害的举报人基于举报行为，产生了获得行政机关处理结果答复的权利，这是一项程序性权利。我国宪法第四十一条第一款规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第五十八条规定：“工商行政管理机关对投诉、举报、申诉所涉及的违法嫌疑人作出行政处罚、不予行政处罚、销案、移送其他机关等处理决定的，应当将处理结果告知被调查人和具名投诉人、申诉人、举报人。”可见，在举报和答复行为之间，彰显了现代宪政理念和宪法原理。既是依法治国的要求，也是实现政治文明建设和谐社会的需要。因此，当举报人为利害关系之外的人时，举报人认为行政机关对其举报事项未予处理、不作答复的不作为行为侵害其请求查处违法行为的建议权和获得举报答复权，从而申请行政复议的，其行使的是我们认为，该举报人具备行政复议申请人资格。③换言之，只要国家机关接收并处理了公民提出的建议，则无论该公民对处理结果是否满意，该公民建议权均获实现。
        （二）举报与“处理结果”之间的法律关系
        1.举报与行政处罚决定④之间的法律关系
        行政机关因举报事项对相关单位进行调查，发现确实存在违法行为的，依法作出行政处罚决定，属于典型的依职权行政行为。举报是处罚发生的原因，但无论哪种情况下，举报人本身不是被处罚的对象，其在行政处罚程序中既不享有实体权利，也不对处罚结果承担实体义务。行政机关如何处理举报事项对举报人的实体权利义务并不产生实际影响。举报人与行政机关的处理结果之间仅存在间接因果关系，不存在法律上的利害关系。举报人无权参加到处罚行为当中来，无权成为行政处罚法律关系的当事人。因此，举报人也不能对处罚决定的合法性、正当性产生复议或诉讼上的权利。因此，举报人如果对答复的具体内容本身（即处理结果）不服，认为行政机关处理不公，行政复议不应当成为其救济途径的一种。
        2.不予处罚决定与获得奖励权之间的法律关系
        根据《举报制售假冒伪劣产品违法犯罪活动有功人员奖励办法》，向工商行政管理机关举报违法案件的举报人，有期待获得举报奖励的权利。但只有在工商行政管理机关查证举报事项属实，依法对被举报人作出处罚决定，罚没款收缴到位，并具备其他奖励条件的情况下，该举报人期待的获得举报奖励权才能实现。行政复议申请人主张被侵害的合法权益，应当与被复议的具体行政行为有法律上的利害关系，二者之间是直接的因果关系，是已经发生或者必将发生的关系，不包括“可能的影响”或“间接的因果关系”。，主张被侵害的合法权益，应当是已实际取得的合法权益，而不是可期待的权益；受理举报的工商行政管理机关就举报事项所作的不予处罚的结论，对举报人获得举报奖励的影响只是一种“间接可能因素”，二者仅存在间接因果关系，不存在法律上的利害关系。因此，如果举报人认为工商行政管理机关对举报事项所作的不予处罚的决定侵害其获得举报奖励权的，此举报人不具备行政复议申请人资格。
        由此可见，“答复行为”与“处理行为”是两个性质不同、各自独立的行为，各自具有不同的内涵和外延。行政处罚是典型的依职权行政行为，答复行为则是依举报请求而为的行为。其各自产生的原因、行为指向的对象、相应的程序规则、法律依据、法律后果、救济途径各不相同，两者不能混为一谈。因此，举报人是否具备申请人资格，首先要看其是否与具体行政行为之间存在利害关系。如果存在利害关系，则当然具有复议资格；如果不存在利害关系，那么这类公益性举报人是否具备申请人资格，仍要看举报人具体的复议请求是什么：如果复议的事实与理由是行政机关对其举报事项未予答复，请求告知处理结果，则此时举报人具有行政复议申请人资格；如果复议的事实与理由是行政机关不予处罚或者作出行政处罚的事实不清，程序不合法或适用法律依据错误等，请求责令撤销处罚决定，重新作出，则举报人不具备行政复议申请人资格。此外，在不服不予处罚决定提起复议时，同时请求给予举报奖励的，也不应予以支持。
        结      语
        本文对公益性举报人是否具备行政复议申请人资格的问题做出了简短而粗浅的论述，管中窥豹，抛砖引玉，希望对我国行政复议的受案范围提供科学、严谨的参考。同时引导并发现在行政复议工作中诸多尚未解决和仍需完善之处，例如行政复议与行政诉讼程序、信访制度的衔接问题，复议期限问题，等等，启发更多理论研究者和复议工作者更为深入的探讨，最终为真正达到“保护私权利，限制公权力”之宪政目的提供有力的理论构架。
 

注释：
①《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条、第十三条对行政诉讼的原告资格界定为“与具体行政行为有法律上的利害关系”。
②例如，有些案件中，申请人与被申请人之间虽然不存在行政法律关系，但申请人与被申请人的相对人（一般是案件的第三人）之间存在民事法律关系，而该民事法律关系受到被申请人作出的具体行政行为的约束。
③黄璞琳：《未受举报事项侵害的举报人申请行政复议或提起行政诉讼的资格分析》。另有一种观点认为，举报与答复行为之间，形成一种监督法律关系，举报人申请行政复议请求获得答复是行使监督权的一种表现，是“执政为民”的内在要求。然而，我国目前的宪法诉讼仍然是一项无法启动的程序，因此，由这一宪法性权利产生的监督法律关系只能通过信访途径寻求救济，而信访制度的缺陷恰恰也是无诉讼救济机制。不得不说，让纸上的宪法变为活的宪法，我仍有一段很长的路要走。
④这里也包括行政机关对举报事项进行调查，发现举报内容不存在，或者违法情节轻微，作出不予行政处罚的决定。