清朝官吏议事图 （图源网络）
雍正为何下耗羡归公这步险棋
——清朝俸禄制度改革谈（一）
清雍正二年（1724），山西巡抚诺岷、布政使高成龄上疏奏请耗羡归公和设立养廉银，当时雍正皇帝在权衡利弊之后，终于排除阻力，下旨在全国范围内实行耗羡归公和养廉银制度。
所谓“耗羡”（又称“火耗”），是由于当时货币制度不够完善，地方官员需要对征得的细碎白银经过熔化为银块上缴藩库和国家，由于银两成色不一，必有消耗，地方政府为弥补消耗而加征所形成的做法。本来照此征点损耗也合情合理，但是实际征耗的数额已大大超过了这种需要，耗羡的征收，也就成为清朝的一种陋规和田赋征收管理上的漏洞。
征收来的“耗羡”不计入赋税正额，亦不上交国库，而由征收赋税的地方州县私自支配，因此属非法行为。顺治元年（1644），朝廷下令“私加火耗者，以赃论”。然而，清代官员的低俸不敷家用及衙门办公的需要，致使耗羡的征收日甚一日，远远超出州县守令公私实际支出的标准。同时，耗羡除了被州县官吏私占私分以外，还需贿赂督抚藩司等上官。
当时，各种陋规多多，“印官上任，书役馈送辄数万金；督抚过境，州县迎送必数万金”。如此造成“州县有千金之通融，则胥役得乘而牟万金之利；督抚有万金之通融，则州县得乘而牟十万之利”。当时就连各地书吏、幕友也乘机作弊、私造印信，肆意侵吞公款，“州县舞弊不过数万、省司则至数十万、部府则千百万”，私征重耗成为贪污行贿的重要来源，造成“下宫贿以塞上司之口，上司受赃以庇下官之贪，上索下送，上下相蒙，打成一片”的恶性局面，严重败坏了清代的吏治。
耗羡的不断加增，使得清朝统治者处于上下两难的境地：官俸低，不加耗羡难以赡养家人和办理公事；允其加耗，必至泛征滥权，不可收拾。就连康熙帝也无奈地叹道：“如州县官止收一分火耗，此外不取，便称好官”。至于私加火耗，也不以贪赃论处，“若一概纠摘，则属吏不胜参矣”。实际上，当时列名清官的也很少没有不收耗羡的。康熙时没能制订征收和管理耗羡的明确方针和办法，是这一时期耗羡日重的重要原因。
于是，在地方官府苛取耗羡越来越严重的情况下，有些官员提出了耗羡归公的主张。康熙六十一年（1722），川陕总督年羹尧和陕西巡抚噶什图向朝廷上奏谏议耗羡归公，但康熙帝怕担当加赋罪名没有允准。雍正二年（1724），山西巡抚诺岷、高成龄以及河南巡抚石文焯等又纷纷上疏奏请耗羡归公和设立养廉银。雍正帝在权衡利弊之后，终于排除阻力，下旨在全国范围内实行耗羡归公和养廉银制度。
其实，雍正敢于下“耗羡归公”这步险棋，是雍正朝遇到了难以逾越的关节点，也就是说对旧政不得不改革的无奈之举。
第一道难关，是清朝的官吏低薪制度。满清入关以后，随着从中央到地方各级统治机构的建立，俸禄制度也日趋完备。清代的官员俸禄，即定期定量发给的正俸和俸米。清代的俸禄制度为保证满洲贵族的“首崇”地位，宗室世爵俸禄的第一等亲王岁俸银高达10000两，是品官岁俸最高等次正一品岁俸180两的55倍。而宗室最低等次奉恩将军的岁俸银为110两，也接近正三品官的俸银和禄米的水平。
微薄的岁俸，不仅难以赡养家口，更无法负担幕僚们的费用及衙门的一切陈设消耗等费。雍正帝曾亲自询问过原云贵总督鄂尔泰的家庭生活用度，鄂尔泰回答道：“每月以五百金计之，一年六千金，尽敷用度。”这就是说，作为地方行政最高长官的家庭开支至少每年要六干两银子左右，即为其原俸的33.3倍。实际上，地方各级官员的俸薪所得与家庭的实际支出距离很大，中央各级官吏相差之数亦不亚于地方官，这种低俸制对清朝的吏治起破坏作用。
第二道难关，是清朝的地方财政制度。清代地方各级政府长期以来没有经费预算，地丁合一的田赋是国家的主要财政收入，由州县征收，逐级解送，地方各级不得随意动用。如有重大公务军需，应逐级禀报，督抚具题，户部核实，经皇帝批准方可支领。否则，挪移、冒支、截留等均要定罪。由于地方的工程项目、日常公务开支无经济来源，地方官就往往以公摊的办法来解决，成为地方官勒派下属，下属剥削百姓的借口。
于是，各种陋规层出不穷。在大小官吏的贪污侵蚀下，各省藩库钱粮亏空异常严重。据官书记载，康熙末年，户部“实在亏空二百五十余万（两）”，地方钱粮被官吏贪污，大大减少了清廷的国库收入，造成了财政的混乱和国库的空虚。吏治的败坏及财政状况的恶化，加重了农民的负担，使农民的不满情绪加深，康熙中叶以后，官吏“苛征火耗，民怨沸腾”，“有司贪暴，驱民为盗”，农民斗争时有发生。
（左图）允礼所作雍正皇帝像（右图）雍正朱笔御批
当然，雍正敢于下“耗羡归公”这步棋，是冒着极大风险的。耗羡归公和养廉银制度是对顺治、康熙二帝确立的祖宗成法的重大改革，对一贯滥征耗羡和无节制地收受规礼银官吏的切身利益是很大的触动，因而它的施行必然会遭致守旧势力的抵制和反对。
地方上的亏空早已成惯例，上任、下任交代不清，日积月累，很多其实形成了无头帐。为此，一些督抚大员认为推行耗羡归公以逼迫中下层官员也未必公平，于是提请“明定火耗额数”、以火耗弥补地方亏空并提取办公费的呼声再一次兴起。还有多数官员认为耗羡乃州县私征私派，于理不通，于法不合，于体制不符。若耗羡归公成为国家正税，一则有加赋之嫌，二则有纵贪之害，难免有违祖制，甚至遗患无穷。
耗羡归公关系重大，何况这是康熙生前一再反对的，雍正对此当然不敢大意。为慎重起见，将此议交付廷议，以听取大臣们的意见。虽然廷议未能取得一致意见，但雍正帝仍然于雍正二年（1724）七月乾纲独断，宣布实行耗羡归公。当时，有人提出先在山西试行、看效果如何再推广时，雍正断然道：“此言甚非，天下事惟有可行与不可行两端耳，如以为可行，则可通之于天下；如以为不可行，则亦不当试之于山西。”这话的意思是，正当的就推行，不正当就禁止，这正是雍正执政的典型风格。自此，各省相继实行耗羡归公。
雍正推行耗羡归公，无疑是一项重大的财税制度改革。耗羡归公的本质在于财政公开化、透明化，即将此前征收的耗羡银由“非法”变“合法”，同时由“暗征”变“明征”，并使其数量和用途固定化。这样一来，地方官员不得再私自加派，明规则取代了潜规则，此前说不清道不明、半明半暗的财路由此被堵死，原本流失到州县官员手中的非法所得也被收归藩库国库。当然，耗羡归公和养廉银制度也由于自身的弱点，在以后的实施中流于形式致使失败。但雍正朝推行耗羡归公和养廉银制度，完善财税制度和反腐防腐制度的创新做法，还是应该予以充分肯定的。
