裁判要旨
《行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”、第二十八条规定“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满。”《云南省公路路政管理条例》第二十六条第一款规定：“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。”根据上述规定，行政机关采取扣押车辆的行政强制措施，只能是“暂扣”，而本案中，云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月10日对涉案车辆实施了扣押，但直至2017年8月15日，才将涉案车辆予以放行，其扣押车辆的时间为自2016年11月10日至2017年8月14日，长达200余天的时间，其未提供证据证明其扣押行为已因情况复杂而获批延长扣押期限，故其扣押行为已远远超过上述法律关于扣押期限的规定，属于违法行政行为。
一审法院根据在上述证据查明涉案车辆停运之前，平均每日净营业额为人民币2832.89元，并以此为依据，计算涉案车辆的每日停运损失，具有合理性，本院予以认可。一审法院认定停运天数为220日（2016年11月13日至2017年6月20日）。云南省昆曲高速公路路政管理大队虽不认可上述直接财产损失，但其未提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故对一审法院确认的涉案车辆的直接财产损失为人民币623235.8元（2832.89元×220日=623235.8元），本院予以认可。鉴于云南省昆曲高速公路路政管理大队违法扣押涉案车辆的行为长达200余天，存在主要过错，结合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条关于扣押期限的规定，由云南省昆曲高速公路路政管理大队承担190日（220日-30日=190日）的停运损失更为合理、公正，因此，本案应由云南省昆曲高速公路路政管理大队赔偿榆林顺玺运输有限公司损失人民币538249.1（2832.89元×190日=538249.1元）。
云南省昆明市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2018）云01行终277号
上诉人（一审原告)榆林顺玺运输有限公司，住所：陕西省榆林市榆阳区王家楼村大排则湾。
统一社会信用代码：91610800305496350U。
法定代表人程伟，经理。
委托代理人武利华、刘昀，特别授权代理。
上诉人（一审被告）云南省昆曲高速公路路政管理大队，住所：云南省昆明市盘龙区昆曲高速公路12.5公里处昆曲路政大队。
法定代表人张丽，大队长。
委托代理人韩子恒、刘娅，云南千和律师事务所律师，特别授权代理。
被上诉人（一审第三人）王宏伟，男，1985年6月10日出生，汉族，住陕西省横山县。
委托代理人王俊洲、崔雄梅，陕西天佑律师事务所律师，特别授权代理。
上诉人榆林顺玺运输有限公司因与上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队、被上诉人王宏伟公路行政强制及行政赔偿一案，不服昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。
一审人民法院判决：一、确认被告云南省昆曲高速公路路政管理大队自2016年11月13日至2017年8月15日致使原告榆林顺玺运输有限公司所有的陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车停运的行为违法；二、被告云南省昆曲高速公路路政管理大队于本判决生效之日起十五日内赔偿原告榆林顺玺运输有限公司损失人民币311617.9元；三、驳回原告榆林顺玺运输有限公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告云南省昆曲高速公路路政管理大队承担。
一审宣判后，上诉人榆林顺玺运输有限公司不服一审判决向我院提起上诉，请求：1、依法改判昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决第二项，由云南省昆曲高速公路路政管理大队赔偿在非法扣留上诉人车辆期间，给上诉人造成的车辆营业损失共计775620元；2、本案诉讼费由被告承担。事实和理由：1、一审判决认定上诉人车辆停运时间计算错误。2016年11月10日，上诉人的车辆被扣留直至2017年8月15日，陕西省榆林市榆阳区人民法院强制保全该车时，云南省昆曲高速公路路政管理大队才将车辆释放，长达278日，并非一审法院认定的220日。一审法院以“上诉人与第三人之间签订的《货物运输合同》于2017年6月20日到期后，原告不能举证证明损失的必然性，因此依法确认案涉车辆停运期间给原告造成的损失为自2016年11月13日至2017年6月20日期间，共计220日，”上诉人认为车辆的损失是客观实际的损失，也正是因为车辆一直被非法扣押不予返还的原因，导致上诉人无法再继续与第三人签订《货物运输合同》，因此本案应当以278日计算赔偿损失。2、一审法院认定上诉人对车辆停运期间所产生的实际损失存在过错，应承担车辆营运损失50%的责任，显失公平。涉案车辆被扣留之后，上诉人一直在配合在配合积极调查、赔偿损失，缴纳罚款，可是云南省昆曲高速公路路政管理大队一直以让上诉人不给第三人赔偿82余万清理路面经济损失为由不肯放车。退一万步讲，即便上诉人的车辆被非法扣留后，上诉人没有积极去要求释放车辆，可云南省昆曲高速公路路政管理大队作为国家行政执法单位，应懂得秉公执法，不能非法无故将上诉人的车辆无期限扣留，不予返还。因此在超期限扣留车辆过程中，上诉人无任何过错，一审法院让上诉人自行承担50%的责任，显然是判决错误，应予纠正。
一审宣判后，上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队不服一审判决向本院提起上诉，请求：1、撤销一审判决，发回重审或在查清事实后改判，并确认上诉人采取的责令车辆停驶的行政强制行为合法；2、驳回榆林顺玺运输有限公司的全部诉讼请求；3、本案一审、二审诉讼费用由榆林顺玺运输有限公司承担。事实和理由：1、一审判决认定事实不清，证据不足。我方作出的《责令车辆停驶通知书》符合法律规定，榆林顺玺运输有限公司逾期不接受处理，过错在自己。榆林顺玺运输有限公司违法行为有现场勘验笔录、路政案件现场勘验图、现场照片、询问笔录等证实，案件事实清楚，故上诉人作出的《责令车辆停驶通知书》采取的行政强制行为合法。该通知书明确记载榆林顺玺运输有限公司于三个工作日至指定地点接受处理，其消极对待迟迟没有前去处理导致车辆停运损失，过错在其本人。涉案车辆在曲靖公路建设开发有限责任公司处予以扣押，能证实车辆并非处于上诉人的控制之下，而榆林顺玺运输有限公司主张的损失仅仅是一面之词，没有经过司法鉴定。2、一审法院认定事实不清，导致适用法律错误。一审法院一方面认定上诉人扣押车辆三个工作日的行为合法，另一方面又认为超出三个工作日后的扣押行为造成的部分损失由上诉人承担责任，前后存在矛盾，且停运损失仅仅是单方面的证据。
本院认为：本案为公路行政强制及行政赔偿纠纷。《中华人民共和国公路法》第四十六条规定：“任何单位及个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。”《中华人民共和国公路法》第五十三条规定：“造成公路损坏的，责任者应当及时报告公路管理机构，并接受公路管理机构的现场调查。”第八十五条第二款规定：“对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。”本案中，驾驶员薛军飞在驾驶上诉人榆林顺玺运输有限公司陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ挂重型半挂牵引车行驶至至马龙县境内杭瑞高速曲嵩段下行线Ｋ2132＋750Ｍ处时所拉载的煤焦油发生泄漏致路面污损，驾驶员薛军飞未主动报告公路管理机构，未接受公路管理机构现场调查处理的情形下，擅自驾车驶离，其行为已构成违法。上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队作为事发路段的公路管理机构，有权依据上述法律规定对涉案车辆进行调查、处理。《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。云南省昆曲高速公路路政管理大队采取的责令车辆停驶系对停驶车辆实施暂时性控制的行政行为，其所实施的扣押车辆行为，性质上属于行政强制措施，故该行政行为的作出及实施在程序上应严格遵循行政强制法的相关规定。综合各方意见，本案的争议焦点归纳为：一、云南省昆曲高速公路路政管理大队扣押涉案车辆的行为是否合法；二、榆林顺玺运输有限公司主张行政赔偿有无事实和法律依据。
关于争议焦点一。《中华人民共和国行政强制法》第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外”、第二十八条规定“有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定：……（四）查封、扣押期限已经届满。”《云南省公路路政管理条例》第二十六条第一款规定：“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。”根据上述规定，行政机关采取扣押车辆的行政强制措施，只能是“暂扣”，而本案中，云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月10日对涉案车辆实施了扣押，但直至2017年8月15日，才将涉案车辆予以放行，其扣押车辆的时间为自2016年11月10日至2017年8月14日，长达200余天的时间，其未提供证据证明其扣押行为已因情况复杂而获批延长扣押期限，故其扣押行为已远远超过上述法律关于扣押期限的规定，属于违法行政行为。对于云南省昆曲高速公路路政管理大队在二审中提出涉案车辆系滞留在他人停车场，其不存在扣车行为、与其无关的辩解，经审查，该辩解既不符合常理，亦和在卷证据证实的事实不符，放车行为亦是经云南省昆曲高速公路路政管理大队工作人员签字放行，故对此辩解不予支持。鉴于云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月10日至2016年11月12日期间扣押涉案车辆的行为，已履行了向榆林顺玺运输有限公司进行告知、送达程序，一审判决确认该时间段内的扣押行为合法正确，本院予以认可。对于其于2016年11月13日至2017年8月14日期间扣押涉案车辆的行为，因违反上述法律规定，依法应当确认违法。一审判决主文第一项虽有确认违法之意，但无法看出系确认何种行政行为违法，该种表述不符合行政诉讼法的规定，亦不符合支持行政赔偿应确认行政行为违法为前提的规定，属适用法律错误，本院予以纠正。
关于争议焦点二。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，如前所述，云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月13日至2017年8月14日期间扣押涉案车辆的行为应确认违法，榆林顺玺运输有限公司有获得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”榆林顺玺运输有限公司提交的《货物运输合同书》及《运费对账单》、《称重计量单》、《过磅单》、《工资表》等证据可以证明其直接损失的存在，已完成举证责任。一审法院根据在上述证据查明涉案车辆停运之前，平均每日净营业额为人民币2832.89元，并以此为依据，计算涉案车辆的每日停运损失，具有合理性，本院予以认可。榆林顺玺运输有限公司主张停运天数为278日（2016年11月10日至2017年8月15日），产生停运损失共计775620元。一审法院认定停运天数为220日（2016年11月13日至2017年6月20日）。经审查，榆林顺玺运输有限公司提交的《货物运输合同书》载明的货物运输期限已明确为从2016年6月20日至2017年6月20日止，由此可见，对2017年6月20日之后的停运损失，属于预期利益，具有风险性和不确定性，不属于直接财产损失，不应得到支持。云南省昆曲高速公路路政管理大队虽不认可上述直接财产损失，但其未提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据，故对一审法院确认的涉案车辆的直接财产损失为人民币623235.8元（2832.89元×220日=623235.8元），本院予以认可。鉴于云南省昆曲高速公路路政管理大队违法扣押涉案车辆的行为长达200余天，存在主要过错，结合《中华人民共和国行政强制法》第二十五条关于扣押期限的规定，由云南省昆曲高速公路路政管理大队承担190日（220日-30日=190日）的停运损失更为合理、公正，因此，本案应由云南省昆曲高速公路路政管理大队赔偿榆林顺玺运输有限公司损失人民币538249.1（2832.89元×190日=538249.1元）。
必须要指出的是，上诉人云南省昆曲高速公路路政管理大队在之后的执法过程中应增强责任心，注重执法细节，强化程序意识，提升规范执法水平，切实履行好公路路政管理职责。
综上，一审判决认定事实基本清楚，审判程序合法，但适用法律错误，应予撤销。本院依照《中华人民共和国行政强制法》第二条、二十五条、二十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、十五条、三十二条、三十六条，《中华人民共和国公路法》第四十六条、五十三条、八十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、七十六条、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：
一、撤销昆明市盘龙区人民法院（2017）云0103行初29号行政赔偿判决；
二、确认云南省昆曲高速公路路政管理大队于2016年11月13日至2017年8月14日对榆林顺玺运输有限公司车辆（车牌号：陕Ｋ×××××陕Ｋ167Ｍ）实施的扣押行为违法；
三、云南省昆曲高速公路路政管理大队于本判决生效之日起十五日内赔偿榆林顺玺运输有限公司损失人民币538249.1元；
四、驳回榆林顺玺运输有限公司的其他诉讼请求。
一审案件受理费50元，由云南省昆曲高速公路路政管理大队负担。
二审案件受理费50元，由云南省昆曲高速公路路政管理大队负担。
本判决为终审判决。
审判长 颜瑶瑶
审判员 马 勇
审判员 张 锐
二〇一九年四月十二日
书记员 叶 倩
保卓成
如果您在工作和生活中遇到与行政行为有关的问题可以与我进行交流
联系客服
