一、背景
编者按：
一、背景
图1 “三区三线”相关政策文件梳理
《住建部关于城市总体规划编制试点的指导意见》（2017.09）中提出要科学划定“三区三线”空间格局，同时也提出在全市域范围内划定生态控制线和城市开发边界（本文中称为“两线”）。在具体规划实践中，对“三线”的内涵及划定管控研究较多，对“三区”和“两线”的研究和讨论则相对不足，需要进一步思考。
二、全域空间管控的几种模式
实施空间开发管控，对不同地域空间的开发建设活动进行综合管理，是城乡规划的重要任务。梳理北京、上海及厦门在编的2035总规如下：
1、北京：“两线三区”，增设限制建设区，强调动态弹性实施管理
新版北京总规中没有采用基于三类空间的“三区”划分，而是由生态控制线和城市开发边界将市域划分为三个政策区，生态控制区和集中建设区以外为限制建设区。
图2 北京市“两线三区”管控模式示意
（图片来源：2035北京总规）
针对城乡结合部集体建设用地等“模糊地带”，增设了限制建设区作为动态管理实施的弹性范围，以克服单靠生态控制线或永久开发边界无法有效管控近期建设的问题，形成“两刚一弹”的全域空间管理格局。限制建设区内通过集体建设用地腾退减量和绿化建设，用地逐步划入生态控制区和集中建设区，到2050年实现两线合一。
北京市对三个政策区的空间管控，规划强调要统筹协调和分类差异化。如规划提出促进城乡结合部地区与集中建设区基础设施建设统一规划、统一建设、统一管理；推动集中建设区新增用地与绿化隔离地区低效用地减量捆绑挂钩，强化土地资源、实施成本、收益分配和实施监管统筹管理等。
2、上海：“三区四线”，三类空间有交叉，促进空间复合利用
新版上海总规市域形成以“三大空间、四条红线”为基本框架的空间分区管制体系。上海的三类空间划分并不是简单的“1 1 1=3”，而是互相有交叉和融合。生态空间划分为四类进行差异化管控，其中三类生态空间中包括永久基本农田，城市开发边界中包括四类生态空间。“四线”管控体系在“三线”基础上增加了文化保护控制线，建立文化保护控制线的定期评估与更新机制。
表1 上海市四类生态空间分类及管控要求
图3 上海市“三类空间”关系示意图
（图片来源：2035上海总规）
上海以规划建设用地总量锁定为前提，坚持城市开发边界外低效建设用地减量化与城市开发边界内新增建设用地相挂钩。制定城市开发边界内外差异化的管控政策和利益平衡机制，以财政、产业、生态和规土等综合配套政策来保障和推进城市开发边界外低效建设用地减量化的落地实施。
3、厦门：“两区三线”，陆海统筹、城乡融合、分级管控
城镇开发边界的划定方法主要有反向法和正向法，厦门则是典型的反向法，基本思路是“先底后图”，控制和保护重要的生态廊道，采取“组团式”布局进行划定；同时将城中村和紧邻城市村庄划入城镇开发边界，规划分类进行差异化引导。
图4 厦门市全域空间管控模式示意
（图片来源：自绘）
厦门市强调开发边界的刚性管控作用，新版总规采用生态控制线和城镇开发边界“两线合一”的划定模式，将城镇开发边界以外区域，对应“三区”中的生态空间和农业空间，统一划入生态控制区，全域划分为“两区”。对生态控制区内各类用地，明确各管理责任主体和管理范围边界，理清部门权责；用地管理与控制遵守各部门相关法律法规，涉及管理重叠的部分，依最严格的规定进行管理。
图5 生态控制区内分类对应部门管理
三、几点认识和建议
“分区”模式和“划线”形态本身不是重点，核心是要制定具体有效的空间管控手段和配套支撑政策。从新一轮总规试点城市实践来看，分级管控、刚弹结合、加强对全域开发建设行为的差异化管控和配套政策保障是普遍共识。
1、三类空间（“三区”）为功能性地域，可交叉融合、相互转换
城市是一个开放的“复杂巨系统”，未来发展面临诸多变化和不确定性。大到主体功能分区、小到用地分类，都越来越体现刚弹结合、强调功能和空间的复合利用。“三线”不交叉已基本达成共识，但“空间”应是主体功能的涵义，城镇、农业、生态三类空间在功能上并不是单一的，除主体功能外，都可以兼有其他两种次要功能；三类空间的划定和管控也不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”。
图6 “三区三线”关系示意
（图片来源：自绘）
城市周边多存在高度非农化的城乡结合部、农村集体建设用地蔓延地区及部分与城镇紧密相连的观光休闲和生态开敞区。类似于北京限建区的“模糊”空间，多是兼具为城镇服务的生态和农业功能，建议划入城镇空间进行综合统筹和管控。这类紧邻城镇、功能复合区域也是城镇开发边界实施动态和弹性调整及城镇空间和生态、农业空间在符合一定转换规则和调整程序前提下实现功能转换的主要区域。
2、“分区”和“划线”要面向有效实施管理，因城而异、因地制宜
鼓励各地市在国家“三区三线”要求基础上，结合自身实际，探索全域空间管控分区及管理模式。住建部15个总规改革试点城市中（表2），11个城市划定“三区三线”；福州和南通为“两线三区”，厦门为“两区三线”，南京为“一线两区”。明确提出“两线合一”的有乌鲁木齐、沈阳（规划区）、厦门、福州、南京、苏州（2050年）和南通。
表2 15个总规改革试点城市全域空间管控模式梳理
厦门地域面积较小（陆域面积仅1601平方公里）、没有下辖县（市），城镇化水平高（2016年城镇化率89%）、城乡高度融合，城镇空间拓展的自然生态制约条件明显，城市开发边界具备划永久的条件。厦门率先提出全域“两线合一”，符合自身城市空间特征和发展阶段。
但对于大部分仍处在城镇化快速发展阶段的城市，开发边界应当给城市发展预留空间，应当具备“规划期限”。总规改革试点鼓励划定生态控制线，鉴于大部分地级市市域面积较大、下辖县（市），划定的开发边界非永久、非稳定，因此并不完全具备全域“两线合一”的条件。一方面可以借鉴北京、苏州等城市，在“两线”之间增设限制建设区，远景再逐步实现“两线合一”；或借鉴武汉和沈阳等城市，在更具备条件的都市发展区或规划区内率先实现“两线合一”。
另外，地级市总规中对下辖县（市）的开发边界划定应更多体现引导性和预留弹性，上下联动进行最终划定（图7）。如柳州对市区外的各县城划定引导性的城镇开发边界，实施弹性管控，由县（市）深化落实形成最终正式的城镇开发边界；长沙也提出分类传导实现全域统一管控，刚性传导生态保护红线和永久基本农田保护线，下辖县（市）的三类空间与城镇开发边界则参照长沙总规进行深化划定并反馈。
图7 市辖区外县（市）开发边界的落实流程示意
（图片来源：自绘）
3、对“三类空间”中所有开发建设行为进行差异化管控
三类空间中都有建设用地和开发建设活动，重点对城镇开发边界内外以“一书三证”为核心的城乡规划许可制度做出针对性完善，强调规划建设部门对一切开发建设活动的规划管理权力。
城镇开发边界外，三类空间内都可以单独划定线性工程项目；生态空间和农业空间内，建议可探索划定乡村建设边界，作为城乡规划管理部门具体管理的边界。
边界内重在统一各类用地的规划管理事权，加快建立针对存量更新的开发许可制度；边界外重在完善各类基础设施和单个建设行为的规划选址意见书制度；建立针对集体经营性用地、旅游休闲等分散经营性用地的规划许可制度和各类现状腾退用地的退出机制，真正实现对各类建设活动的开发许可全覆盖。
表3 城市开发边界内外利益统筹及平衡机制
4、城镇开发边界内：“刚弹结合”的城市空间增长管理
新版厦门总规中，对城镇开发边界内的增长管理，提出“刚性管控 弹性布局”的管控策略，同时创新性的增加白地。
刚性管控：除生态控制区内“点状供地”和区域性基础设施“线性工程”外，城镇开发边界外不再做出“建设用地规划许可”和“建设工程规划许可”。 因国家重大基础设施、重大民生保障项目建设等确需调整开发边界的，应编制专项论证报告，报城市总体规划原审批机关批准。
弹性布局：在不突破用地规模前提下，建设用地布局可在城镇开发边界内适当调整。厦门市城市用地布局采取了主导功能区布局形式，明确主导功能用地的比例和禁止功能，通过设定兼容性，增加总规用地布局弹性。借鉴新加坡白地经验，建立空间留白机制，将城市战略地区、重点更新地区中近期难以明确使用功能的用地划为白地，待开发条件成熟时再确定土地用途，为将来开发建设提供更大弹性。
5、生态控制区内：“分级分类”的保护与发展机制
新版厦门总规中也对生态控制区建立分级保护制度，按照生态底线区和生态发展区实施差异化的管控策略。针对现状建设项目，规划提出按照“生态适建性 审批合法性”的分类处置原则，综合考虑用地类型、审批情况和生态影响评价，提出差异化的管控策略，推进生态控制区内城乡建设用地减量化。
严格控制生态发展区内新增建设项目，并对允许的新增建设项目单处用地面积给出规定，如旅游休闲等经营性项目单项用地不大于5公顷，并进行低强度开发。在生态发展区内探索指标预留，建立新增经营性建设项目用地“漂浮指标”制度，待具体建设项目规划方案确定后以点状供地方式予以落地。
本文来源
中国城市规划设计研究院厦门总规项目组
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