岳文泽 | 统筹划定“三线”的困局与对策

原创 岳文泽 中国土地科学 2022-08-17 09:18 发表于北京

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统筹划定“三线”的困局与对策

浙江大学公共管理学院    岳文泽

党的十八大以来，中央高度重视永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线（“三线”）的划定工作。随着国土空间规划的深入推进，“三线”划定过程中统筹不足、协调不够、传导不畅等问题逐步显现，根本原因在于尚未系统构建“三线”划定的基本科学认知及广泛的行业共识，实践先行、理论滞后。2022年，国家及自然资源部对“三线”统筹划定工作提出新要求，为此，本文在梳理本轮国土空间规划以来“三线”统筹划定工作困局的基础上，寻求突破点，为统筹划定“三线”建言献策。

一、划定“三线”的基本要求

1. 优先划定永久基本农田

按照自然资源部相关会议精神，划定“三线”须把粮食安全放在首位，遵循“永久基本农田-生态保护红线-城镇开发边界”的顺序，做到现状耕地应保尽保、应划尽划。永久基本农田原则上应在纳入耕地保护目标的可长期稳定利用耕地上划定，优先将优质耕地划入永久基本农田，难以或不宜长期稳定利用的耕地原则上不划入永久基本农田。

2.原则上不再调整生态保护红线

已报的生态保护红线方案总体保持稳定，原则上不再调整，因重大项目等确需调整的，要依据已有规则举证说明。在确保对生态功能不造成明显影响的前提下，可将自然保护地核心保护区外连片图斑面积较大的可长期稳定利用耕地，调出生态保护红线，改划为永久基本农田。

3.合理划定城镇开发边界

城镇开发边界应遵循自然地理格局，在确保城市在避让资源环境底线、灾害风险、历史文化等限制性因素的基础上，实现紧凑发展和节约集约。守护自然生态安全边界，避让连片优质耕地和已有政策法规明确禁止或限制人为活动的生态区域，避让各类地质灾害，避让历史文化遗址保护和地下文物埋西藏，控制城市新增建设用地规模，引导人口、产业和用地合理布局。另外，通过控制城市规模、形态等，引导城市合理发展和布局。例如，利用城市周边重要生态功能空间和连片优质耕地对城市“摊大饼”的扩张起到阻隔作用，形成多中心、组团式的空间布局。

二、“三线”统筹划定中的几个困局

1.规模之困：耕地保护规模任务与现状保有量差距大

由于采用新的调查数据，导致部分地区耕地基数有较大的变动，给保护任务落实带来较大的困扰。上一轮土地调查对地类的判别主要是基于土地的实际耕作潜力，以及农业等部门的政策要求对耕地进行认定，而本轮调查主要是依据“所见即所得”原则来认定，前后认定标准的差异导致耕地基数变化较大。例如，调查显示某省耕地数量减少了35%左右，绝大多数是因农业结构调整而被认定为园地或林地等，而这些土地利用类型不可作为现状稳定耕地，也就无法纳入本轮耕地保护任务，致使多地难以完成上级下达的耕地保护任务及永久基本农田保护任务，这种规模任务差距后续如何解决亟需深入研究。

2.形态之困：规模优先下的无奈“碎片化”

城镇开发边界内存在大量碎片状永久基本农田，导致城市空间结构不合理、土地利用效率低下。根据调查，在城市建成区内还存在大量分散的现状稳定耕地，地方为完成新一轮规划的永久基本农田保护任务，以及为保障重点项目或重点平台，仍然将城镇开发边界内大量现状稳定耕地划为永久基本农田，并以“开天窗”的形式存在。与此同时，各城市为“做大”城镇开发边界的现状建设用地，将近郊现状乡村建设用地纳入城镇开发边界，城镇开发边界的扩张进一步将建成区外围耕地也纳入其中，导致“开天窗”现象更加严重。

3.规则之困：集约发展吃亏，粗放发展受益

按照当前“三线”划定要求，城镇开发边界以现状城镇建设用地规模为基数，按照固定倍数控制规模，现状基数越大则可划定的规模越大。这意味着过去粗放扩张的城市凭借自身较大的现状规模基数，反而成为本轮城镇开发边界划定中的受益者。“破坏”规则者受益的现象同样出现在永久基本农田的划定中：过去“非粮化”越严重的地区，现状城市布局受稳定耕地影响越小，涉及潜在建设占用永久基本农田的矛盾就越轻，从而（对地方来说）在本次划定中受益。

4.战略之困：囿于现状布局，规划引领不足

空间规划是确定空间未来发展目标、制订行动纲领以及不断付诸实践的过程。国土空间规划作为支撑地方政府“谋发展”的重要手段，具有鲜明的导向性和战略引领性。然而，在当前的“三线”划定约束下，城市空间发展方向及目标制定严重受制于现状布局，规划对空间的战略引领重视不够。例如，永久基本农田在空间布局上基本等同于现状稳定耕地，城市空间发展方向的战略性谋划可能被简化为“识别哪个方向上稳定耕地最少”，难以充分考虑与周边城市及腹地的关系、与重大基础设施的关系，以及是否符合当地社会经济发展的客观规律，规划的战略谋划因此受限。

5.传导之困：“逐级深化”异化为“一杆到底”

“三线”作为国土空间规划中对用途管制具有刚性约束力的重要控制线，应按照“一级空间、一级事权”的规划体系逐级深化。然而，当前“三线”划定方案由县级以上政府掌控，并且直接落实到图斑深度，乡镇、村庄参与程度不高、话语权不够。因此，“三线”划定方案无疑偏重城镇发展，导致乡村空间发展受到影响，乡村产业用地难以保障，乡村振兴无从落地。“一杆到底”的划定方式本质上是将上位规划中的“战略”与“结构”直接作为下位规划中的“管控线”。这种忽视传导规律的方式一方面导致划定工作本身难度较大；另一方面，也为未来规划实施埋下隐患。

三、统筹划定“三线”的对策建议

1.区分保护责任与目标，分阶段实现耕地保护任务

充分考虑各地区原（现行规划）耕地保护任务和现状耕地基数，衔接好两者的关系，合理确定本轮耕地保护目标。将耕地保护责任与保护目标分开考核，耕地保护责任即原（现行规划）应确保的耕地任务数；耕地保护目标为根据“三调”耕地基数，扣除不适宜耕种的部分（如坡耕地、河道耕地、受污染耕地等），剩余的耕地任务数。按照两种情况下分别考虑：一是“非农化”、“非粮化”严重，耕地保护责任大于本轮耕地保护目标的地区，应该在确保本轮耕地保护目标的基础上，采取恢复、垦造等手段逐步增加耕地，将耕地保护责任作为该地区远期的耕地保护目标予以考核；二是耕地保护责任小于或等于耕地保护目标的地区，应在本轮三区三线划定过程中，合理确定耕地保护目标，并且在新一轮规划实施过程中予以考核。

2、兼顾形态、规模与格局，优化高质量国土空间布局

“三线”应首先遵循各类要素自身的空间布局规律，其中，永久基本农田保护红线遵循的是适度规模性和稳定性，生态保护红线遵循的是系统性和完整性，城镇开发边界遵循的是区位优先和适度积聚。因此，一是要兼顾形态与规模划定永久基本农田和生态保护红线。重视永久基本农田和生态保护红线的功能完整性与布局合理性，充分发挥永久基本农田上的规模种植效应，保障生态源地、廊道、结点等生态要素间的功能联系。二是遵循“形态优先、集约高效”原则划定城镇开发边界。城镇开发边界属于控制线一类的管控工具，核心功能是形态管理，建立以城市人居环境品质提升和城市新旧动能转化为双导向的存量建设用地再利用制度，以城镇开发边界形态引导城镇空间结构集约高效。三是控制城镇开发边界内的永久基本农田“天窗”，除了成规模、有较大的实际农业价值的“天窗”外，城镇开发边界内不应出现零碎的永久基本农田图斑，既有利于后续控制性详细规划的编制，也有利于节约集约利用土地资源。

3.明确未来指标与当前划定关系，优化指标分配逻辑

“三线”划定经历多次上下“互动”，在逐渐达成共识中，仍面临很大的不确定性：当前划定使用的预分解指标与未来法定下达指标差异过大怎么办？是全面调整划定结果？还是按照预分解指标下达法定指标？还是局部调整划定结果？国家层面对此应该有个明确说法。

另外，在划定过程中，要强化以“系统式”思维取代“串联式”思维，从追求单要素效益最佳向追求整体效益最优转变，引导节约，激励集约高效发展。结合“双评价”、城市建设用地绩效评估、耕地保护绩效评价等，对原有用地集约、耕地保护比较好的城市或地区予以任务和指标的激励，对于用地粗放、耕地保护不理想的城市或地区强化约束。在任务分配时，需要考虑多项约束性指标的协同与匹配，避免A指标任务完成的较好，但B指标无法落地的现象出现。根据整体效益最优原则，将当前“三线”的顺次划定程序优化为同步协调模式。

4.统筹不同地区的主体功能定位，建立“三线”落地的协调机制

从“三线”的内涵与特点出发，合理划分央地事权，畅通央地关系，完善纵向传导机制。首先，中央政府作为保障生态与粮食安全的责任主体，负责两条保护红线的管理、监督，确保两条保护红线对国土空间开发的刚性约束效力。因此，永久基本农田和生态保护红线的审批应该归中央负责。城镇开发边界与永久基本农田、生态保护红线不同，城镇开发边界的重点是保发展，属于地方政府的事权范畴。因此，中央政府应将城镇开发边界的划定、管理与调整审批权限授权给地方政府（按照分级审批的原则实施），地方政府对城镇开发边界的划定和实施管理负总责。

明确“三线”纵向传导机制的基础上，基于主体功能战略构建“三线”落地的协调机制。一是建立对农产品主产区、生态功能区的跨区域补偿机制。加大对相关区域的转移支付，在跨区域补偿过程中实现土地增值收益的共享。二是建立永久基本农田异地代保机制。允许城镇化与经济发展水平较高且耕地资源紧张的省、市跨省委托其他地方政府划定相应数量和质量的基本农田代为保护，并向受委托方支付永久基本农田建设保护的补偿费用。三是设定生态保护红线优先级与差异化分级管控规则，国家级自然保护地、生态功能特别重要或脆弱的保护区，应建立中央财政为主体的生态补偿机制；省级保护地、生态功能重要或脆弱的保护区，建立省级财政为主体的生态补偿机制，确保生态安全，提升生态功能。

5.统筹划定与实施，建立永久基本农田的科学调优机制

以永久基本农田保护实施的调优机制，破解划定过程中动态与传导问题。突出保障国家粮食安全的核心要求，压实地方永久基本农田保护责任。在确保永久基本农田总量不减少、质量不降低、产能有提升的前提下，设计实施阶段永久基本农田动态调优机制：第一，在确定保护任务的基础上，允许地方在规划期内分阶段、逐步实现保护目标；第二，允许规划期内新增加的稳定耕地及时认定并划入永久基本农田，与原划定的永久基本农田等量、等质空间置换；第三，对于规划期内确需占用的永久基本农田，实行“占一复一补一”制度，即占用永久基本农田的，既要等量将即可恢复地类恢复为稳定耕地、恢复的耕地质量不低于占用耕地质量，且有利于耕地规模化经营，确保产能有提升，同时也要在即可恢复地类外补充耕地，履行占补平衡责任；第四，对规划期初难以精准定位的基础设施、公用设施项目和一二三产融合用地占用，允许建立预留指标机制，先行多划一部分永久基本农田（储备库），在项目具体落位时按实核销。