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国土空间规划'三区三线'划定之思考

王万茂    南京农业大学土地管理学院

   

     国土空间规划编制中，要求以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹布局生态、农业、城镇三个功能空间，强化底线约束，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全。按照生态功能划定生态保护空间，按照保质保量定位要求划定耕地与永久基本农田空间和按照节约适度与绿色发展要求划定城镇开发空间。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，科学划定落实三条控制线，做到＂不交叉、不重叠、不冲突＂。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据规划地区不同的自然资源禀赋和经济发展实际，针对三条控制线的不同功能，建立健全分类管控机制，实施国土空间用途管制。科学划定“三区三线”是编制国土空间规划的关键，是关系国家战略安全的大事。

一

       基础性概念辩识

      1）区和线。何谓区？何谓线？区和线具有哪些特征属性？区和线之间存在何种关系？在“三区三线”划定之前，必须弄清楚上述这些基础性概念的内涵。所谓”区”是指具有位置、面积、边界特征的地域空间。所谓“线”是指沿着地域空间边界勾绘的闭合曲线。区与线两者相辅相成，不可或缺。客观上不可能存在“有区无界或有界无区”的现象。如同国境线与国土面积两者宻不可分一样。2）全覆盖和同步划定。“三区三线”划定必须区域全覆盖，不可遗漏。必须基于统一底图、统一数据、统一标准、统一平台”上同步进行划定，贵在同步，要求做到”不交叉、不重叠、不冲突”才具有现实意义。

二

       生态保护红线的划定

    '生态保护红线'是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能，必须强制性的严格保护区域的边界线。要完善生态保护红线的划定成果，建立健全管控体系，严守生态保护红线。应当优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能重要区域，以及生态敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域以及自然保护地划入生态保护红线以内。生态保护红线范围内，可分为自然保护地核心保护区、自然保护地的一般控制区和其他保护区。生态保护红线内的非生态保护地，在可能需要时应予以调出或严格执行土地用途管制。

三

       耕地保护红线的划定

       要把耕地保护红线放在首要和优先位置，坚持现状耕地应划尽划，确保耕地保护任务落地上图。压实地方各级党委和政府耕地保护责任，牢牢守住18亿耕地保护红线。其中要完成永久基本农田的划定。'永久基本农田'是为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的优质耕地。应当根据耕地现状分布、耕地质量状况、粮食作物种植分布和土壤污染情况，在严格耕地保护的范围内，按一定的比例将优质的耕地依法划入永久基本农田。确保永久基本农田面积不减、质量提高和布局稳定。落地实施时，要严格区分永久基本农田与永久基本农田保护区的概念与边界。禁止偷換概念的做法，切实保证耕地和永久基本农田的数量实至名归，不含水分。对于划入永久基本农田保护区范围内的非耕地予以调出，严格确保永久基本农田的耕地属性。划入永久基本农田的必定都是耕地中的精华。耕地和永久基本农田的划定并非推倒重来，而是在原土地利用总体规划划定的基础上，重点解决划哪里、划多少、如何调等问题和逐步锁定布局，落实地块。

四

    城镇开发边界的划定

'城镇开发边界'是指在一定时期内，因城镇发展需要可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。城镇开发边界划定时，要以城镇开发建设现状为基础，综合考虑资源承载能力、人口、分布、经济布局、城乡统筹、城镇发展阶段和发展潜力，框定总量、限定容量，稳定布局，内涵挖潜为主、外延扩张为辅导员，严防城镇无序蔓延。科学确定城镇建设用地总量，优化用地结构，提高节约集约用地平。城镇建设和发展不得违法违规侵占河道、湖面、滩地。

五

     作业难点与注意事项

“三区三线”划定落地时，要求统一数据基础，形成统一的工作底数、底图，自上而下、上下结合，实现三条控制线同步落地，协调解决冲突。城镇开发边界范围内可分为集中建设区、弹性发展区和特别用途区，按照功能差异实行分区管控。三条控制线的划定出现矛盾时，要保证生态保护红线的系统性和完整性，确保功能不降低、面积不减少、性质不改变；保护永久基本农田的适度合理规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要的生态功能，不占或少占永久基本农田。＂三区三线＂要结合国土空间规划的编制工作，日常的监督与管理。要在”一张底版”上同步完成划定作业，加强统筹协调和综合平衡，在科学划定”三区三线”基础上，确保如期完成国土空间规划编制任务。

六

     划定成果内容及其要求

1）提交图件成果：“三区三线”空间布局规划图。要求“三区”空间以不同彩色普染表示，“三线”边界以不同色调勾绘表示。2）提交数据表格成果：“三区三线”国土空间综合平衡表，包括三类空间面积及其比例，要以数据（面积及百分比）表示，如我国划定生态保护红线（生态空间）面积为315万平方公里，占囯土空间的32.8％，其中陆域300万平方公里，海洋15万平方公里。耕地保护红线（耕地空间）面积为124.33万平方公里，占国土空间12.95％。城镇开发边界区域（城镇空间）面积为5.22万平方公里，占国土空间0.54％。又如“兰州一西宁城市群”生态、生产和生活空间比例分别为77.20％、18.23％、4.57％，滿足了粮食。安全一生态保护的空间需求。3）全域全覆盖划定，做到”不交叉、不重叠、不冲突”。全域全覆盖的“三区三线”同步划定才能发挥其预期作用意义，无论何时何地的空间功能属性是客观存在的。无论留白或三区动态变化中，都不存在无功能属性的空间。4）同步划定，一张图呈现，“数、线、图”三者一致。不同步划定就难以做到“不交叉、不重叠、不冲突”的要求。5）边界与面积并重。边界与面积两者相辅相成，不存在“有边界无面积”或“有面积无边界”的两种情况，边界与面积并重，不容或缺，为国土空间用途管制提供依据。6）划定的目的。“三区三线”划定的最终目的是为实施国土空间用途管制治理提供依据，不是为划定而划定。国土空间管制与治理要有实在的抓手，必需明确什么样的空间，位置及边界在哪里？多少面积？管制规则？等。7）地类图斑与地块。“三区三线”划定是指划定成果最终落实于地类图斑和地块。确定和规划好每一块地的用途。边界划区先行，落实地类管制。(2O22年8月7日完稿)

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