（一篇未发表论文的缩略）
[摘要] 我国长期以来一直实行严格控制建设用地的政策。国际比较发现，我国城镇人均用地、总用地占国土的比重极低，导致城镇人口极限密集，交通拥挤拥堵之类城市病久治不愈，城市宜居性不高。利用国土“三调”和人口“七普”数据，对城镇建设用地控制政策作了反思，分析了城市人口过密带来的多种弊端，认为在众多行业产能过剩、全国人口总数已经或即将转入下降阶段的新形势下，土地利用上有必要也有条件增加城镇建设用地供应，提高人均用地标准，创造宜居的生活空间。
新中国成立后全国性的土地调查迄今为止共进行了三次。根据2021年8月26日公布的第三次全国国土调查（三调）主要数据，在2019年12月31日标准时点，我国城镇村及工矿用地共353 064 km2。其中，城市用地52 219 km2，占14.79 %；建制镇用地51 293 km2，占14.53 %。城市与建制镇合计用地103 512 km2,占国土面积的1.078 %。不算建制镇用地的话，城市用地占国土面积的0.544 %。根据2021年5月公布的第七次全国人口普查（七普）数据，我国人口总数中城镇人口占63.89 %。即我国总人口中占64 %的城镇人口生活在仅占全国土地1 %的面积上，高度密集。
统计年鉴上2018年我国城市建设用地面积是56 075.9 km2，占国土面积0.584 %，比“三调”数据即2019年底数据还多23.8万公顷，显然年鉴数据高估了城市建设用地面积。如果“三调”数据减去2019年新增城市用地面积，则年鉴数据高于实际更大。这说明年度公报和统计年鉴中城市建设用地数据大于实际，换句话说，我国城市建设占用土地实际上并没有平时每年统计公报、统计年鉴数据显示的那么多。
当代中国，节约集约用地是土地政策的核心。约束建设用地的主要途径有二，即经济的和行政的方法。城市政府在土地所有权垄断的前提下，以招标、拍卖、挂牌出让等方式供应建设用地。土地需求者以公开竞争的方式获得土地使用权。在城镇住房制度改革后随着房地产业的蓬勃发展，商品住宅建设用地的买方市场竞争最激烈。各地城市一时住宅建设热火朝天，带动了城市面积的扩大，是城市化发展的重要动力。1998年对土地管理法全面修订，建立了世界上最严格的土地管理制度的法律框架，此后因房地产发展、城市建设等，土地的征用、开发规模扩大，强化土地管理的政策接二连三出台，例如2004年的《深化改革严格土地管理的决定》、2006年的《关于加强土地调控有关问题的通知》等。2008年《关于促进节约集约用地的通知》被称为基础性制度，是“最严格的土地管理制度”的体现。控制建设用地的主要方式是以土地利用总体规划确定建设用地规模、布局、结构和时序安排；以人均建设用地定额控制城镇工矿用地规模；要求农村现有建设用地总量不增加；实行耕地总量动态平衡、城乡建设用地增减挂钩，控制建设项目用地规模和利用强度，开展各类土地利用效益、节约集约用地的评价和考核。征地、卖地、耕地复垦等都通过指令性的年度土地利用计划安排。城市建设用地时，通过《建设项目选址意见书》、《建设用地计划许可证》和《建设工程规划许可证》的“一书两证”制度控制土地开发的内容、规模、方式等。除了常规以法律规范约束建设用地之外，还不时有临时的政策。例如，1991年起把每年6月25日设立为“全国土地日”，1997年4月开始冻结非农建设项目占用耕地一年。
关于保护耕地、节约用地的必要性和方法的研究讨论已经汗牛充栋，而对于控制建设用地存在的问题的研究非常不足，以致城市生活中像交通拥堵之类的问题长期存在而且日益严峻。
日本全国土地利用结构中，由住宅地、道路、工业用地、其他宅地、铁道输变电等其他用地组成的建设用地合计占国土面积17.2 %（2011年）。与我国城市建设用地概念类似的人口集中地区(DID)2010年面积占国土面积3.37 %。“三调”数据显示，2019年底我国由“城镇村及工矿用地”和“交通运输用地”两项合计的建设用地共4 485.95万公顷，在国土面积中占4.67%。城市建设用地共522.19万公顷，占国土总面积的0.544%。比较可见，我国全部建设用地的比重、城市建设用地的比重都远低于日本。2018年我国统计年鉴中显示城市建设用地中居住用地共17151.570 km2，占国土面积比重为0.179 %。居住用地是按照居住区外缘成片计算的，其中包含住宅、道路、公共设施、绿化等用地。按照一般居住区用地结构，住宅用地约占其中五至六成。以六成计，则2018年全国城市住宅用地为10 290.94 km2，在国土面积中仅占0.11 %。如前所述，年鉴上2018年建设用地数据是高于实际的，实际上城市住宅用地占国土的比重比0.11%还要低。
严格控制城市建设用地的结果，是我国城市实际人均用地很少。我国人均城市建设用地，王万茂、王群对2001年我国人均建设用地数据研究结果，发现无论按照市区非农业人口计算还是按照市区实际居住人口计算，50万人以上各级城市基本没有差别，人均建设用地面积在66.2 m2—70.2 m2之间。20-50万人口的城市人均用地面积为83.2 m2。城市建成区的人口密度没有现成统计数据，根据建成区与行政区面积一致的若干大城市的调查结果，2016-2017年间城市中心区的人均建设用地，广州市越秀区29.2 m2、海珠区56.0 m2，上海市虹口区29.0 m2、普陀区41.8 m2，天津市和平区23.6 m2、河北区46.7 m2，北京市西城区38.9 m2、东城区46.3 m2。日本人口集中地区人均用地面积，全国平均148.0 m2，东京都83.2 m2、大阪府106.8 m2，东京都市圈内的神奈川县111.4 m2、埼玉县119.9 m2、千叶县140.0 m2。这些是日本人口最稠密地区的数据。我国人均城市建设用地，从当代城市六七十年的纵向比较，没有增加；横向的国际比较，比日本最稠密地区还低得多。日本国土层面的人口密度是中国的2.38倍，人均拥有的土地面积不足中国的一半，而且国土近八成是山地，土地资源比中国差得多，但人均城市建设用地远比中国高。
住与行是城市宜居与否的重要方面，人口过密是影响我国城市宜居度根本原因，而过密的根源是土地财政驱动下追求单位面积最大收益的土地政策。城市政策、土地政策都是一定历史阶段经济社会发展形势和当时人们的认识决定的，如今我国形势已经发生了很大变化，相关政策也须重新思考。
王成军、吴厚纯等人根据中国科学院遥感与数字地球研究所等单位构建的1987年以后的土地利用时间序列空间数统计分析发现，1987年至2010年间中国耕地面积净增加了18 372.07 km2，平均每年净增加798.79 km2。孔冬艳等人利用土地遥感监测数据研究发现，1990年-2018年的近30年间，尽管建设用地增加了，但耕地在国土面积中的比重增加了0.148 %。即使是耕地减少，实际上减少面积中主要并不是城镇建设占用的结果。1949年—1980年城镇用地共1 220万亩，仅占同期被占用耕地总面积的2.6 %。1998年—2007年我国共减少耕地面积1.20亿亩中，建设占用仅14 %，耕地减少主要是退耕还林还草、农业结构调整造成的,城镇占用的比例就更低了。
粮食安全的重要性不言而喻，保障粮食自给安全是保护耕地的基础理由。长期以来，我国农产品总体上是供过于求的，表现为难卖、价格低，农民增产不增收。从2003年到2015年的12年间我国粮食产量增长了44.3%。各地储备粮库仓满为患，粮食大批量购销、保管损耗大，财政负担重；长期存在的农产品积压、滞销实际上是农地利用过度的反映。谷贱伤农，为了保护农民利益，国家为减少耕地利用实行了退耕还林、还草、还湖，1999年至2019年20年间全国已实施退耕面积5亿多亩。2016年前后开始探索耕地轮作休耕制度。而且，我国“粮食”概念仅指谷物、豆类和薯类，没有把瓜果蔬菜、水产、禽、肉、蛋、奶等计算进去。谷物的范围也较小，如果用国际概念衡量，我国1990年代中期以来谷物平均自给率达到100.5%，2008年之前粮食净出口状态。按照国际通行标准把各种吃的食物（food）全部计算的话，供大于求更甚。过去有关部门反复强调的人多地少、人地矛盾，大概是基于对于耕地面积低估、对全国人口数量高估的认识。首次全国土地调查结果1996年我国耕地总面积是19.5亿亩，比统计局公布的数据高出36.93 %。“二调”结果2009年耕地面积比统计局公开数据多出2.41亿亩即高出13.5 %。用“三调”结果检验，2019年底耕地19.18亿亩加上1999年至2019年20年间退耕5亿多亩，不计建设占用、灾害损毁耕地的数量，则1999年前耕地总面积至少是24.18亿多亩。
我国土地利用规划、城市规划、交通规划等各类规划等，都是以人口数量现状和预测数为基础的。过去的经济社会规划都是以人口增长为基础的，人口多一直被视作各项事业的压力，也是严格控制大城市规模、控制城市建设用地的理由，但现在人口总数2022年已经比上年减少。
《世界人口展望2019》预测到本世纪末中国总人口，总和生育率按1.6--1.8之间计算的中方案为10.2亿人，按1.3计算的低方案为6.2亿人。我国学者最新研究结果显示，假设总和生育率2025年以后稳定为高限1.6、中限1.2、低限1.0三种情况下，我国总人口到2050年将分别是13.49亿、12.64亿、12.23亿，到2100年将分别是9.61亿、6.85亿、5.73亿。
根据总和生育率1.3预测，最晚2022年我国进入中度老龄化（65岁及以上人口占比大于14%），2033年前后达到重度老龄化（65岁及以上人口占比大于21%），2045年以前进入极度老龄化（65岁及以上人口占比大于28%）。老龄化表示人口总数中劳动年龄人口占比缩小，2017年开始我国15-59岁间劳动年龄人口总数下降。或者以60岁及以上老人占人口总数超过20%为深度老龄化标准，2020年辽宁、上海、黑龙江、吉林、重庆、江苏、四川已经进入此阶段，预测“十四五”末全国进入深度老龄化阶段。有专家预测，如果总和生育率保持1.3，则2023年开始人口负增长，到世纪末总人口将下降为6.5亿人，60岁及以上老人将接近总人口数的一半。根据国际经验，低出生率很难改变。即使人口总数不变，老龄化也会降低粮食需求。全国人口总量、人口结构变化对于粮食和耕地的需求都已经或者即将减少，与之相应地，对城乡建设用地的需求，长期看也会下降。
人口、土地是组成国家的基本要素。过去基于庞大的人口数量压力和粮食自给安全考虑而提出的18亿亩耕地红线政策，是1980年代有关部门按照我国人口总量高峰15亿、人均粮食需求量1000斤、粮食亩产800斤的标准计算出来的。过去关于粮食、土地规划的依据，人口数量大大高估、粮食亩产低估了，算出的耕地需求量超过实际需要。我国目前有20.24亿亩耕地，还有4倍于耕地面积的园地、林地、草地等，还有约7亿亩水域，这些都给我们提供丰富的食物资源。我国不仅耕地保护面积是满打满算很充足，而且工矿业、建设业的基础建设也比较充分，表现在大多数行业产能过剩上。农产品过剩、工业品过剩问题在1990年代就已经出现并引起各界关注，1998年我国从食品、纺织到石化、金属等行业产能利用率大多数不足70 %，此后产能过剩程度虽有小幅波动，但总体上一直存在，2005年国发40号文关于产业结构调整、2006年国发11号文关于推动产能过剩行业结构调整、2013年国发41号文《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，2016年又接连发了关于钢铁、煤炭行业化解过剩产能、实现脱困发展的意见。产能过剩也说工厂、矿山占地过剩，换言之，今后工矿业对于用地需求的增长总量上是有限的。
土地资源固然是有限的，但人口总数不会无限增加，对于粮食需求从而对农地的需求也不会无限增加，居住、产业对于土地的需求也是有限的。社会老龄化使人均粮食需求下降，科技进步能够提高土地粮食单产，因而未来人口与粮食、土地的矛盾可能不会加剧，而是缓和。
同任何制度、政策一样，作为国家基本制度之一的土地制度、作为对经济社会发展具有基础性影响的公共政策的土地政策，都需要随着时代变化、社会发展而改革。在小康社会没有实现之前，人们为温饱奋斗，土地首先用于粮食生产，耕地看作国家的命根子，放在首要位置给予保障，是理所当然的。现在全面小康社会已经实现，我国已经进入高质量发展新阶段。1990年代国家就提出要改善居住和交通等条件，现在到了需要也能够把工作重心放到改善城乡人居环境上来。良好的人居环境是公共产品，非逐利的资本愿意和能够造出，必须政府提供。从发展经济的角度说，根据发达国家的经验，住房、汽车将长期是国民经济的支柱产业，这两个产业的发展都离不开土地空间的支持。从可能性讲，我国有条件提供城镇发展和国民生活需要的土地。现行土地管理制度建立于1980年代，随着建设事业发展对于土地利用量的增加，土地管控日益周密，2003年开始提出把土地与信贷并列为宏观调控的主要抓手，随后数年密集出台土地相关的调控政策。虽然不同时期政策目标、手段有不同，但是土地管理的基本理念、思路、方法在40年来没有根本改变，即主要以行政方式计划管理。政策贵在与时俱进，人口政策已经作出了重大调整，土地政策理应也必须考虑改革了。日本城镇住宅以独户住宅为主，东京都也有约三成居民生活在独户住宅里。我国国土资源条件比日本好得多，有条件让全体中国人过得宽松、舒适。广袤而多样的中华大地供应炎黄子孙生产、生活的空间是足够的。
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