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土拍竞争日趋激烈，许多开发商为了“曲线拿地”开始涉足棚改旧改、片区综合开发、特色小镇、产园等综合类开发项目。该类项目除享有政府相应优惠政策外，亦可通过介入土地一级开发有效降低拿地的竞争烈度。
但是该类项目通常土地权属现状复杂，中间常夹杂着集体用地或国有非建设用地等多种土地类型，因此开发建设此类项目，首先可能面临的是对现有规划的调整、相应增加建设用地的规模，甚至对现有规划建设用地控制指标进行突破。
本文将对建设用地指标相关概念进行解析，并对建设用地指标的获取、流转进行探讨。
01
建设用地指标制度的由来
长期以来，我国面临着各项建设事业发展带来的建设用地需求的增加和人多地少、耕地后备资源不足的矛盾，这也是我国出台相关政策对建设用地指标进行管理的根本出发点。
《全国土地利用总体规划纲要》（2006-2020）中，对土地利用指标进行了大致的界定，将耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、新增建设占用耕地规模等纳入到土地利用约束性指标，将园地面积、林地面积、牧草地面积等纳入到预期性指标。
02
新增建设用地指标及占补平衡
（财综〔2006〕48号）中指出：“新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。”
依据上述规定，新增建设用地指标的内涵为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。
但是，新增建设用地指标在宏观操作上并非意味着建设用地比例的“净增加”。因为在确保18亿亩耕地红线不变的前提下，我国实施严格的占补平衡制度，即新增建设用地占用耕地的，必须要补充相应面积与质量的耕地。
《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
这就是说占用耕地用于非农建设的，占用多少就必须开垦多少同面积和同质量的耕地。这就是通常说的“占多少，补多少”的占补平衡制度。
在占补平衡具体操作中，我国在县（市、区）层面建立了指标储备库，实行分类管理、分别使用和指标核销。县（市、区）在申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，应从本县、市储备库的补充耕地指标中进行核销。
那么，补充耕地从哪里来呢？根据国家有关文件，补充耕地可以通过土地整理、复垦、开发等方式来获得，亦可通过城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦（新增耕地节余部分）等作为补充耕地的途径。
03
补充耕地指标的流转
由于我国耕地后备资源分布不均衡，有的地方后备资源充分，有的地方十分紧缺。这就造成有些地区因新增建设用地而缺少补充耕地的来源，而有些地区却有可能产生补充耕地节余指标的可能。为调剂这种供需关系，国家支持“占补平衡或补充耕地指标”在地方层面进行有偿流转。
根据2017年中共中央、国务院下发的《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》的规定，我国补充耕地任务，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。也就是说，耕地占补平衡以县域自行平衡为主，因省域内耕地后备资源分布不均，确实难以在县域内进行自我平衡的，以县级政府为主体跨县域有偿调剂补充耕地指标。
2018年，国务院办公厅又下发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》，《办法》规定，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的；以及资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。
补充耕地指标有偿流转的政策，对耕地后备资源充足的落后地区而言，可以通过土地整治增加耕地，获得的补充耕地指标可向省内经济发达地区进行有偿调剂，从而获得补充耕地指标的调剂收益。有些省份比如安徽、湖北、江苏、广西等还出台了细化的具体操作规定。根据这些规定，补充耕地指标的有偿流转通常采用网上公开竞价的方式进行，参与主体主要是各地县（市、区）政府。江苏省南京市出台的相关政策，甚至将参与主体扩大到了“企业”。
从长期趋势来看，随着耕地后备资源的复垦，新增建设用地指标及补充耕地指标越来越紧缺将呈常态化，土地节约集约利用是重要导向。未来对建设用地的需求将主要转向存量低效用地的再开发利用。比如在城市化冲击下出现的大量低效甚至闲置的农村集体存量建设用地，以及随着自然资源枯竭和产业结构升级改造下出现的大量废弃工矿用地等，为此，我国还先后出台了城乡建设用地增减挂钩试点及历史遗留废弃工矿用地复垦利用试点制度。
下面我们将解读一下“城乡建设用地增减挂钩”制度
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城乡建设用地增减挂钩
根据2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条：“城乡建设用地增减挂钩是指将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量。”
简要而言，在增减挂钩制度下，新增建设可能占用的耕地通过拆旧区复垦而增加的耕地进行平衡，增减挂钩亦可作为占补平衡制度项下提供补充耕地的途径之一。
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