谷佳杰：民事执行检察监督的当下境遇

民事执行检察监督的当下境遇

文：谷佳杰

西南政法大学法学院讲师，法学博士

文原发表于《当代法学》第2期

辅文

内容提要：新民诉法实施以来，民事执行检察监督业已成为全国民事行政诉讼检察监督工作的重心。然而，立法规定的原则性、司法解释的简单化及地方性规范文件的差异，使得司法实践中做法不一，引发了解决“执行乱”的“一元化”制度设计与解决“执行乱”、缓解“执行难”的“二元化”程序配置的分歧。执行率的定量分析结论表明，民事执行检察监督缓解“执行难”的制度功能并未得到很好的实现。由于程序结构无法缓解“执行难”，民事执行检察监督应当确立“一元化”的制度设计。为此，在将制度目的定位于解决“执行乱”的基础上，以审慎原则、比例原则和协作原则为总体指引，进一步厘清执行监督的程序规则，明确执行监督的法律效力，才能推动我国民事执行检察监督制度的规范完善。

关键词：民事执行；检察监督；效果检视；制度设计

一

引  言

2012年新修订之民事诉讼法（以下称“新民诉法”）在立法层面上将法院的民事执行活动纳入了检察监督的范围。根据新法第235条的规定，人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。对民事执行活动实施检察监督是民事诉讼法的新规定，也是全国民事检察监督工作面临的新任务。

尽管立法机关正式引入民事执行检察监督的目的是“促进‘执行难’‘执行乱’问题的解决”，〔1〕然而这一制度定位的实效性与合理性仍须通过司法实践进行检视。以此制度定位为基础，由于新法的规定较为简略，检察机关对民事执行活动实施监督，有一系列问题迫切需要进一步厘清，包括检察机关可以在多大范围内进行监督，监督的方式是什么，监督程序如何具体展开，监督方法是采用检察建议还是其他方式，监督应当产生何种法律后果，等等。

只有对上述问题进行深入探讨并形成正确认识，才能保障民事执行检察监督的顺利实施，进一步规范完善我国的民事诉讼检察监督制度。

研究这一问题的意义还在于，如果能够通过广泛而深入的探讨，在理论上进一步明晰民事执行的检察监督范围，使得学术界和实务界能对此问题形成基本共识，那么即使无法完全避免检察机关认为应当监督而法院认为不属于监督范围拒绝被监督的现象，也可能在相当的程度上减少这一现象的出现。

鉴于民事执行活动一直是法院工作的重中之重，而最高人民法院和最高人民检察院于2011年即开始试点民事执行检察监督工作，〔2〕经过2012年民事诉讼法的修订，我国司法实践中业已出现了一定数量的民事执行检察监督案例，无论是立法机关与最高司法机关的顶层设计还是各级司法机关的自主创新均已展开，研究这一问题也更具实践意义。

二

民事执行检察监督的司法实践

新民诉法实施以来，民事执行检察监督已经在司法实践中全面开展。无论是对于案件数据的统计，还是对于司法案例的收集而言，均已具备足够的条件。

基于此，笔者通过搜集分析权威报告、文献资料数据，与Ｃ市多个基层法院执行局和检察机关民行科的办案人员进行座谈，以及收集新闻报道和数据库案例等方式进行了实证调研。

一方面，通过统计数据的初步比较分析，试图描绘宏观视角下全国民事执行检察监督的总体样貌；另一方面，对我国民事执行检察监督的运行状况进行实证考察，力图勾勒出我国民事执行检察监督的微观态势。

（一）民事执行检察监督的总体格局

图2-1   2013年全国民行诉讼检察监督案件数据图（单位：件）〔3〕

从上图中可以看出，新民诉法实施以来，民事执行检察监督案件在2013年全国民事行政诉讼检察监督工作中所占的比例接近四成，这说明其已经成为全国检察机关民事行政诉讼检察监督工作新的业务增长点。

而在检察机关向法院提出检察建议的案件中，对民事执行活动提出检察建议的案件数量高于再审检察建议和对审判活动中的违法情形提出检察建议的案件数量总和，这说明检察机关向法院发出的大部分检察建议所针对的对象是民事执行活动。由此可见，在宏观层面，民事执行检察监督业已成为全国民事检察监督工作的热点和重心，其在司法实践中已经全面兴起。

（二）民事执行检察监督的规范文件

鉴于新民诉法中关于民事执行检察监督规定的原则性与概括性，为了保障和规范检察机关依法履行民事检察职责，最高人民检察院于2013年9月通过了《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）〔4〕，其中第八章“对执行活动的监督”对民事执行检察监督作了专章规定，此外“管辖”“回避”“受理”“审查”等章节对执行监督也作出了相应的规定。

然而，与《监督规则》其他章节相比，执行监督章节仅有三个条文：第102条确定了监督对象是人民法院的违法情形；第103条规定了检察建议的制定程序；第104条规定了不支持当事人申请的程序。除了对监督对象作了明确规定之外，《监督规则》对民事执行检察监督并未作出更明确而具体的规定，依然欠缺可操作性，从而导致各级检察机关无所适从。

立法机关与最高司法机关模糊的顶层设计引发了各地司法机关的自主创新。部分地区的司法机关在新民诉法颁行后制定了相应的地方性规范文件，以回应和满足社会现实的需求。例如，广东、安徽、山西、江苏、重庆、河南等地区不同级别的司法机关纷纷制定了关于民事执行检察监督的地方性规定。

笔者围绕制定主体、监督目的、监督对象、程序启动、监督方式与方法以及监督效果六个方面，对全国部分地区的地方性规范进行了文本分析。

表2-2  民事执行检察监督地方规范的文本分析

地区	制定主体	监督目的	监督对象	程序启动	监督方式与方法	监督效果
S省	检察院	执行乱	法院的执行活动	当事人、案外人申请为主；检察机关职权启动为辅	检察建议、纠正违法通知书等	——
J省	法院	执行乱	法院的执行活动	——	检察建议	立案受理，移交执行部门审查
C直辖市	检察院、法院	执行乱、执行难	法院的执行活动	当事人、案外人申请为主；检察机关职权启动为辅	检察建议、纠正违法通知书等；现场监督、主动调查等。	法院回复书面意见；不予采纳，应当说明理由。
C直辖市Y区	检察院	执行乱、执行难	法院的执行活动	当事人、案外人申请为主；检察机关职权启动为辅；法院邀请	检察建议、纠正违法通知书等；现场监督。	法院未采纳，可以向上级检察院对上级法院进行监督。
A省Y市	法院、检察院	执行乱、执行难	法院的执行活动、被执行人的执行活动	当事人、案外人申请为主；检察机关职权启动为辅；法院邀请	检察建议；现场监督	法院应当一个月内处理，并书面回复情况。
G省F市S区	法院、检察院	执行乱、执行难	法院的执行活动、被执行人为国家机关的特殊主体	当事人、案外人申请；法院申请	检察建议	法院应当一个月内书面回复情况。
H省L市S县	法院、检察院	执行乱	法院的执行活动	当事人、案外人申请为主；检察机关职权启动为辅	检察建议	法院应当及时书面回复

通过对全国部分地区七个地方性规范文件的研读，可以发现以下特点和规律：

第一，法院与检察院联合制定的规范文件对监督效果均有明确的规定，而单独机关制定的文件在此方面要么付之阙如要么流于形式；第二，所有规范文件的监督目的均定位为解决“执行乱”问题，且在监督对象、程序启动、监督方式与方法上具有共同的程序规则，存在共同的内容因子；第三，致力于“执行乱”与“执行难”双重目的之定位的规范文件在监督对象、程序启动、监督方式与方法的规定上并不一致，存在一定程度的交错现象。从本质上看，监督目的的定位不同造成了各地规范性文件具体内容的差异，从而导致了各地检察机关在具体案件处理中的做法不一。

（三）民事执行检察监督的实践样态

新民诉法第235条仅仅是原则性的规定，《监督规则》有关执行检察监督的内容又欠缺可操作性，且各地的地方性规范文件差异颇大，以致各地检察机关对于民事执行检察监督工作的开展高度谨慎，在一些实践案例中分歧已然呈现。

案例一：原告A诉被告B租赁合同纠纷一案，法院经审理并作出判决。判决生效后，B不履行判决的内容，A向法院申请强制执行，法院依法发出执行通知书。然而B在规定的时限内依然不履行，法院无法找到B，于是准备强制执行，同时向检察院申请对执行活动进行监督。执行局法官在检察院、派出所、社区干部和Ｂ母亲的见证下，强行打开了B关闭了一年多的店铺，完成了执行活动。检察院对此次执行活动进行了现场监督。〔5〕

案例二：A公司雇佣未成年人B，B因工受伤，由其父亲起诉到法院，法院判决A公司支付50万元赔偿金给B。判决生效后，B向法院申请强制执行。在执行过程中，A公司赔偿1.5万元后就没有继续履行。而法院经过调查A公司财产状况后，认为该公司无可供执行的财产，一直停滞执行，导致B及其父亲多次向政法委等单位申诉。检察院民行科接到上级指示后，采取各种有效措施，甚至多次前往各银行查阅A公司资产账务等情况，最终发现A公司确实存在可供执行的财产，从而为案件的成功办理奠定了基础。〔6〕

案例三：原告A公司诉被告B保证合同纠纷一案。在审理过程中，法院根据原告申请，裁定对B享有的针对C厂的债权予以冻结。后来，法院判决B偿还担保款并立案执行。由于B下落不明，法院要求C将法院冻结的债权给A。C以B在该厂工程款已全部结清为由，向法院提起执行异议。法院裁定驳回其异议。C不服，向上级法院提起申请复议。上级法院裁定驳回。C又以不存在到期债权及执行第三人程序违法为由，向检察机关申请执行监督。检察院发出检察建议书认为：法院对该案实体处理并无不当，但在对第三人执行程序上，应当进一步规范和完善。法院及时向检察院回函答复，但并未采纳其检察建议。〔7〕

案例四：某法院在执行钟某申请执行系列案过程中，对被执行人某房地产公司开发的原备案于陈某等人名下的房产予以查封。其中一住宅的实际占有人黄某向检察机关申请执行监督。检察机关审查发现，被执行人在此之前已与黄某签订《商品房买卖合同》，在交清全部购房款后，将该房交付黄某实际占有使用至今，该房备案登记在陈某名下系被执行人的不规范操作所致，且房产管理部门之前已将该备案登记注销。检察机关依法向法院发出检察建议，法院采纳了监督意见，裁定中止对该房屋的执行。〔8〕

从上述四个案例可以看出，各地司法机关对民事执行检察监督的认识差异极大。忽略案件的实体争议，上述民事执行检察监督的分歧主要体现在监督目的、监督对象、程序启动、监督方式与方法、监督效果五个方面。

表2-2  民事执行检察监督案例的情况统计

	监督目的	监督对象	程序启动	监督方式与方法	监督效果
案例一	执行难	法院执行行为	法院申请	事中监督、现场监督	执行活动顺利完成
案例二	执行难	被执行人活动	上级机关指示	事中监督、主动调查	被执行人履行债务
案例三	执行乱	法院执行程序	当事人申请	事后监督、检察建议	法院未采纳
案例四	执行乱	法院执行行为	案外人申请	事后监督、检察建议	法院采纳

对民事执行检察监督的不同认识导致了司法实践中不同的操作方式与处理结果，造成了司法实践的做法不一。通过各地的实践样态可以看出，实践中既有立足于解决“执行乱”的案件，也有定位于缓解“执行难”的示例，这是不同层级法律规范规定不一致的结果。

从立法本意来看，民事执行检察监督被赋予了缓解“执行乱”和“执行难”的双重目的；但是，最高检察机关的《监督规则》却将该制度的监督对象仅仅限定为“执行乱”之情形；而各地的地方性规范文件在对待此问题的态度上更是截然不同。

就实质而言，从司法实践来看，民事执行检察监督出现了“一元化”与“二元化”的分歧格局，即究竟是解决“执行乱”的“一元化”制度设计，还是既要解决“执行乱”也要缓解“执行难”的“二元化”程序配置？

三

“执行难”制度定位的效果检视

现实中出现的规范文件之差异分歧与实践样态之做法不一，根源于对民事执行检察监督的制度定位存在不同见解，从而导致了各地检察机关的各行其是。

毋庸置疑，解决“执行乱”的制度定位在理论和实践两个层面均已达成了基本的共识；而“执行检察监督究竟是否定位于缓解‘执行难’”这一长期争论的话题，依旧处于未决状态。

从理论层面看，近年来学术界围绕该问题开展了诸多讨论，持“支持说”的学者从司法实践与社会需求的视角将民事执行检察监督定位于既要解决“执行乱”也要解决“执行难”；〔9〕而持“反对说”的学者则从民事检察权具体权能与程序配置的角度，主张民事执行检察监督只能致力于解决“执行乱”。〔10〕

既有的理论证成均聚焦于该制度对解决“执行难”的必要性来展开，缺乏从实效性视角予以验证的思路。鉴于此，笔者转变视角与方法，通过定量研究的路径来对民事执行检察监督缓解“执行难”的制度实效予以考察。

为检视民事执行检察监督的实践效果，首先要在准确把握执行率的内部构造和指标意义基础上，对全国近两年执行案件的数据进行科学分析。在官方的统计数据中，执行率的统计包括了实际执结率和执行标的到位率两种，前者是指统计时间段内实际执行结案的案件与全部申请执行案件数的比率，而后者则是统计时间段内实际执行完成之标的额在新收执行案件的生效执行依据确定的应履行数额中所占的比例。从执行率的内在构成来看，实际执结率和执行标的到位率基本可以反映出执行案件的具体状况，尤其具有评估“执行难”现象的指标意义。

（一）近年全国法院执行案件状况的总体分析

通过检索《中国法律年鉴》（2013、2014）的执行相关统计数据，可以总结出2012年和2013年全国执行案件的执行总量情况。鉴于《中国法律年鉴》中对民事案件执行情况的统计涵盖上一年旧存的案件，以致民事执行率的计算将出现民事案件的执结率超过受理率的现象，难以反映客观真实的状况。因此，笔者对于执行状况的分析将按照《中国法律年鉴》中提供的所有案件执行总量与实际执结率来进行。〔11〕

表3-1  2012年—2013年全国执行案件的执行总量的情况

	执行案件收案数	实际执结率	未执行案件总数	未执行案件率
2012	2459219	94.00%	157359	6.40%
2013	2833755	90.86%	271710	9.60%

从上表可见，2013年的全国执行案件的实际执结率比2012年下降了3.14%，而2013年的全国未执行案件率却比2012年上升了3.20%。这说明在新民诉法正式颁布实施的2013年，尽管民事执行检察监督已经得到法典化认可且在全国范围内逐步开展，然而全国执行案件的实际执结率却并未提高。

（二）部分地区民事执行检察监督的状况分析

除了对近年来全国执行的总体状况予以考察外，笔者通过查阅2012年和2013年全国32个省、自治区、直辖市检察机关与高级法院的工作报告，对其中关于执行率、民事执行检察监督案件的数据进行了梳理和总结。

1.部分地区的横向对比

在2013年全国32个省、自治区、直辖市检察机关的工作报告中，有14个省级行政区公布了民事执行检察监督的案件数量。同时通过收集执行率数据和计算执行监督率，即民事执行检察监督案件的数量在执行完结案件中所占的比例，可以在一定程度上反映民事执行检察监督对执行案件活动的影响。

表3-2-1  2013年全国部分地区之民事执行检察监督案件的数据统计表

地　区	民事执行检察监督的案件数量	执行完结案件总数	执行率〔12〕	执行监督率
北　京	36〔13〕	95076	86.9%	0.04%
上　海	146	110400	95.3%	0.13%
重　庆	543	59091	84.2%	0.92%
安　徽	1471	93054	-	1.58%
广　东	2904	239500	82.5%	1.21%
江　苏	1237	261170	66.7%	0.47%
山　西	2625	36436	77.3%	7.20%
浙　江	957	346000	-	0.27%
四　川	475	155261	72.3%	0.31%
山　东	992	212600	-	0.47%
江　西	924	49348	-	1.87%
内蒙古	952	45413	85.1%	2.10%
陕　西	1123	46059	92.7%	2.44%
甘  肃	1122	7380	90.7%	15.20%

从表3-2-1的数据统计来看，就全国14个省、自治区和直辖市民事执行检察监督的案件数量而言，最高数值为2904件，最低的仅仅不到36件，各地的数据存在较大的差距；从执行监督率来看，最高的达到了15.20%，最低的尚不及0.04%，另有一半省份没有达到1%。这表明民事执行检察监督在全国各地开展的具体状况存在失衡现象。

进一步分析可以看出，执行监督率与执行率之间基本不存在正态的影响关系，例如，执行监督率为7.2%的山西，其执行率却只77.3%；而执行监督率仅有0.13%的上海，其执行率却高达95.3%；唯一例外的是执行监督率为15.2%的甘肃，其执行率达到了90.7%。

2.部分地区的纵向比较

在2013年公布了民事执行检察监督案件数量的14个省级行政区中，笔者再次检索了2012年相应地区的高级法院工作报告，对7个省级行政区公布的执行率数据进行了收集。通过将部分地区2013年与2012年执行率的变化进行对比，可以从时间的纵向维度来考察民事执行检察监督对执行状况的影响。

表3-2-2　2012年-2013年全国部分地区之执行率变化与执行监督率统计表

地　区	2012年		2013年
	实际执结率	执行标的到位率	实际执结率	执行标的到位率	执行监督率
北　京	78%	79%	-	86.9%	0.04%
上　海	-	92.4%	-	95.3%	0.13%
重　庆	90%	-	84.2%	-	0.92%
广　东	82.33%	51.50%	82.5%	58.49%	1.21%
四　川	93%	87.05%		72.3%	0.31%
陕　西	98.8%	89.3%	92.7%	86.2%	2.44%
甘  肃	90.0%	-	90.7%	-	15.20%

从表3-2-2可知，在2013年执行率比2012年显著上升的地区中，北京的执行监督率不到0.04%，上海的执行监督率仅为0.13%，而广东的执行监督率也低于2%；甘肃的执行监督率虽然高达15.2%，但其执行率却仅仅提高了0.7%，无论2013年还是2012年的执行率均居于高位水平；而重庆、四川和陕西的执行率更是出现了下降的态势。

此外，尚有两点需要说明。其一，中国司法系统的科层制管理所特有的绩效考评机制，造成在统计执行率时或多或少都存在数据“失真”的情况，从而使得最终得到的执行率数据偏高。但即使在官方统计数据中，执行率的变化情况依然不理想。其二，尽管对执行活动产生影响的因素很多，然而作为2013年执行领域内得到法典化认可的最重要变量，民事执行检察监督却在宣示作用与影响效果之间存在很大的落差。

上述数据深描的检验逻辑是，虽然相关不一定成立因果关系，但是无相关却一定不存在因果关系。基于数据观察可以总结出：无论是从全国执行率数据的下降变化，还是从部分地区的执行监督率的横向对比与执行率的纵向比较来看，民事执行检察监督对执行率并未产生显著的正态影响，该制度对缓解“执行乱”的预期功能并未彰显，实践效果并不理想。

四

民事执行检察监督“二元化”程序配置的实践分析

尽管司法实践中出现了民事执行检察监督“一元化”与“二元化”并存的现象，但从上文的数据分析可以看出，民事执行检察监督与执行率的高低没有直接的关联，并不能实现缓解“执行难”问题的预期功能。

而司法实践中确实出现了不少看似由于检察机关的介入而顺利完成执行程序的实验性案例，在经过媒体不断简单宣传而占据社会主流地位后，就将执行监督缓解“执行难”问题结构化、表面化与简单化了。为数不多的实验性案例的积极功效，并不足以论证民事执行检察监督“二元化”程序配置的正当性，更不能因此认为检察机关足以承担缓解“执行难”问题的重要角色。

首先，从监督对象来看，司法实践中的检察机关对被执行人或案外人实施检察监督是为了对法院的执行活动予以支持从而解决“执行难”问题。〔14〕宪法赋予检察机关的监督职能体现的是公权力对公权力的监督与制约，检察机关在民事执行活动中的监督权力针对的对象只能是法院的执行活动，只能通过监督法院公权力来对当事人的诉讼权利予以保障，而并不能以监督一方当事人权利的方式来保障另一方当事人的权利。

此外，“二元化”的制度设计和实践抉择反而可能会造成一些不利的后果。

一方面，现有的制度构架内已经存在诸如对拒不协助调查与执行进行罚款甚至拘留等的规定。即使当事人在执行程序中实施了违法行为，法院完全可以通过程序内的惩戒手段和制裁措施来进行纠正以实现强制执行。检察机关的介入不仅没有必要，而且其权力的刑事化色彩极易侵犯当事人和案外人的合法权利，会在相当程度上侵蚀检察监督权的正当性基础，弱化其法律监督的功能，甚至减损检察权的权威。

另一方面，实践中出现了检察机关代替法院行使权力、履行职能的情况，例如案例二中检察机关去查询被执行人银行帐户。这种“权力僭越”的现象不仅容易造成执行权与检察权界限的模糊，甚至会引发司法权力制衡功能的紊乱，进而减损司法公信力。〔15〕

其次，从程序启动来看，实践中缓解“执行难”的民事执行检察监督程序的直接启动主体是检察机关。程序直接启动主体的特定性，并不意味着检察机关足以在“执行难”治理格局中占有重要地位。

其一，就检察机关缓解“执行难”的行为动力而言，大多情况的启动并非源于对其功能定位和使命角色等内在理念的更新，而更多应归因于宣扬政治效果、回应政府政策、追求政绩声誉和发展创新管理等功利目的。〔16〕

其二，程序启动的“执行难”标准大多付之阙如以致缺乏可操作性，从而造成实验性案件所取得的效果呈现出某种随意性与非规范化的色彩，缺乏应有的示范性与普适性，使得缓解“执行难”的民事执行检察监督难以持续性地开展。

再次，就监督方式而言，事中监督是检察机关在执行活动遇到阻碍时及时介入予以法院支持的主要方式。然而，从经济成本来看，事中监督要求检察机关派遣人员进行全过程监督，对检察机关的介入成本要求过高，难以作为一种常态化、制度化的监督方式，更多只能作为某种政策宣导予以开展。〔17〕最重要的是，从法理上讲，事中监督更强调主动性与全面性，这与检察监督权有限性与补充性的内在原理存在方向性的悖离。

最后从更为宏观的视角来看，“执行难”是指法院的执行活动由于一定原因受到阻碍从而导致执行无法进行，该问题的缓解需要的是加强执行权、完善执行配套措施以排除对执行的干扰；“执行乱”则是指法院的执行活动不合法、不规范以致出现侵犯当事人、案外人权利的现象，该问题的解决则需要规范执行权、强化执行救济权以防止执行权的滥用。两种问题的生发原因南辕北辙、治理路径完全相反。

而从民事检察权的具体权能来看，基于检察机关的社会治理职能与公权力制约职能的不同，民事检察权分为审判监督权、民事公诉权、执行监督权与执行协助权。〔18〕“执行乱”才应当是检察机关执行监督权着力的方向和维度，“执行难”问题的缓解需要的是检察机关的执行协助权。

上述分析表明，民事执行检察监督的程序结构无法承载缓解“执行难”问题的制度功能，司法实践中的“二元化”制度定位实质上异化了民事检察权的权能配置，造成了检察监督权的职能错位。因此，应当摒弃“二元化”的制度定位与程序配置，确立民事执行检察监督的“一元化”制度设计。

五

民事执行检察监督“一元化”的制度设计

新民诉法仅用一个条文规定民事执行检察监督，其内容难免简略粗疏。《监督规则》对于该制度的规定同样过于简单。各地自主创新的规范性文件尽管发挥了指导司法实践的作用，但也带来了一定的不利影响。不同地区之间的地方规定存在一定的偏差与分歧，使得司法实践的纷乱局面加剧，极易产生法律实施“区域化”的弊端。〔19〕因此，民事执行检察监督亟待司法决策层进一步作出统一规定，其制度设计应当以“一元化”的内在原理来予以展开。

（一）纯化执行监督的制度目的

德国学者耶林指出：“法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的意志而有意识地制定的……每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机。”〔20〕尽管立法者赋予民事执行检察监督缓解“执行难”与解决“执行乱”的双重目的，但是“执行难”问题的解决需要的是整个社会制度系统化和体系化的通盘设计和全局考量，而检察机关只能以执行协助权参与其中，无法以执行监督权进行纠正和监督。

民事执行检察监督之所以有存在的必要，缘于我国执行救济制度的不完善。〔21〕基于此，民事执行检察监督实质上是执行救济制度的补充。而执行救济针对的是执行中的违法违规现象。从这个意义来讲，执行监督针对的也只能是执行中的违法违规行为，即“执行乱”。

（二）确立执行监督的基本原则

第一，审慎原则。执行监督的审慎原则缘于检察权的本质属性。作为以法律监督为制度支持的国家权力，检察权在行使过程中应当体现出谦抑性原则。〔22〕尽管检察机关对民事诉讼活动享有监督的权力，但是这种监督权应当在法定范围内行使，其应当遵循司法权运行的基本规律，恪守不同权力的范围边界。

第二，比例原则。该原则由适应性原则、必要性原则与比例性原则组成。基于适应性原则，执行监督权力的行使应当与民事执行检察监督的核心目的相适应；依据必要性原则，执行监督的手段方式应当以最小伤害为必要，使其与现有制度相协调以实现效益的最大化；遵循比例性原则，应当对行使执行监督权可能产生的负面效果进行综合考量和全面权衡。

第三，协作原则。这是指在对民事执行活动实施检察监督的过程中，检察机关应当与法院进行充分的沟通与磋商，尽量以协作的方式开展活动。这种协作原则具体体现在积极执行与消极执行两个方面。

一方面，法院的积极执行是一种简便快捷的职权行为，检察机关的适度介入应当尊重执行活动对效率价值的追求，不能随意地干预、阻碍执行程序的进行。另一方面，对于法院的消极执行，尽管其应当成为检察监督的重点，〔23〕但检察机关也只能以沟通协作的方式来予以督促和监督，不能以干预之名代替执行，杜绝权力的越位和恣意。

（三）厘清执行监督的程序规则

一是执行监督的对象与范围。如前所述，司法实践中存在大量将执行监督的对象扩展至当事人或案外人的现象，这实质上扭曲了民事执行检察监督的本质功能。民事执行检察监督“一元化”的制度定位决定了监督与范围的对象只能限定为法院的执行活动。

二是执行监督的程序启动。就程序适用条件而言，实践中存在当事人在遭遇法院违法的执行活动时直接向检察机关求助的案例，〔24〕而案例二和案例三则都是在穷尽当事人执行救济权或法院内部监督机制之后再寻求检察机关执行监督权的救济。基于执行程序的效率性和检察监督的补充性之平衡考量，民事执行检察监督不应当成为优先与首要的救济手段，应当限定在穷尽当事人救济程序和法院内部监督机制后才能予以启动，并且一般只能以当事人申请为限。只有在执行活动涉及到国家利益和社会公共利益的情形下，执行监督才能由检察机关依职权启动，但同时应当恪守比例原则与协作原则。

三是执行监督的方式。就执行监督方式而言，实践中存在“事中监督”与“事后监督”之分歧。如上所述，“事中监督”实质上是检察机关行使执行协助权以促进“执行难”问题解决的监督方式，且这种方式由于受信息来源限制与成本较高等因素而难以成为一种常态机制。至于事后监督，其并不是指在整个执行程序终结后才予以监督，而是以具体的执行行为为标准、以法院对具体事项作出的每一个决定或裁定为对象实施的监督。〔25〕因此，事后监督体现了执行监督的有限与补充特质，并不会带来监督不及时之弊端。

四是执行监督的方法。自民事执行检察监督开始试点以来，司法实践中已经出现了抗诉、检察建议、监督意见、纠正违法通知书、暂缓执行建议、要求法院提供书面执行情况等执行监督手段。“检察监督权的行使必须在法定的范围内进行而不能越权监督，也不允许检察机关超越法律规定自我授权、自我扩权。”〔26〕新民诉法规定了检察监督在审判程序中只存在抗诉与检察建议两种方式。《监督规则》第103条即明确规定了检察机关可以对执行活动提出检察建议。基于执行程序可以比照审判程序规定的原则，抗诉应当也属于执行监督的手段之一，但是其具体适用应当受到审慎原则的约束。

（四）明确执行监督的效力

检察机关对法院执行活动实施监督，主要采用检察建议的方式，而其法律效力却倍受争议。检察建议的效力在法律规定上付之阙如，只在有关文件中作出了模糊规定，造成了司法实践的分歧。

一方面，检察建议被定位为柔性监督，〔27〕并不具有实施制裁的功能与启动程序的效力，以致法院对于检察建议常常如案例三秉持不予采纳的态度，实践中有的甚至是放任不理，这极易造成民事执行检察监督的“虚置”。

另一方面，检察建议属于非讼性的监督手段，主要依靠检察机关与法院通过沟通与协商的方式来促使法院内部的监督机制消解违法和不规范的情形。

因此，检察建议的功能实现需要通过法检两家的合作才能完成，而有些地方性规范文件往往由检察机关单方来进行规定，使得检察建议的效力流于形式，难以发挥应有的监督与督促作用。

惟有通过立法规定或法检两家共同发布司法解释，明确规定接受检察建议的法院负有及时答复并详细说明的义务，并将其纳入司法考核指标之中，才可能避免或消除这种各自为政的尴尬境地。为此，实践中部分地区的检察机关与法院即联合制定了规范民事执行检察监督的文件。〔28〕

末

结  语

对民事执行活动实施检察监督是检察机关的法定新任务。立法机关将此项任务赋予检察机关，是要让检察机关与法院共同承担起保证法院执行程序合法开展的任务。

尽管立法者希望通过民事执行检察监督实现缓解“执行难”、解决“执行乱”的“二元化”制度功能，但从制度的实践效果与民事检察权的权能配置出发，将该制度定位为解决“执行乱”的“一元化”制度设计更为妥当。

以此为基点，通过纯化民事执行检察监督的目的，确立审慎原则、比例原则和协作原则为总体指引，以进一步厘清执行监督的程序规则。

具体言之，应当将监督的对象与范围限定为法院的违法执行活动；考虑到执行监督的补充性，程序启动应以当事人申请为主，检察机关职权启动为辅，同时应当限定在穷尽当事人救济程序和法院内部监督机制后才能予以启动；就监督方式而言，事后监督更为符合检察监督的谦抑性；同时应当确立检察建议与抗诉两种监督方法。至于监督的法律效力，更为适宜的做法是以法检两家共同发布司法解释予以明确。惟有如此，才能推动民事执行检察监督制度的规范完善。

民事执行检察监督，需要处理的问题很多，本文的许多讨论只能浅尝辄止。其中有些问题，笔者会在未来继续关注和研究；另一些问题，则只能留待司法实践予以回应。民事执行检察监督是立足于中国特色问题提出的自主性解决方案，对此问题的研究也只能是“从实践中来，到实践中去”，这样的研究思路也是笔者对当前民事诉讼法学研究贫困化〔29〕症状予以缓解的一种尝试。（全文完）

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* 本文系2013年度国家社科基金青年项目“司法规则制定权的基本理论与制度构建研究”（13CFX050）和2013年度西南政法大学研究生科研创新计划资助项目“新民诉法视野下民事检察监督之实证研究”（2013XZYJS105）的阶段性成果。

〔1〕全国人大常委会法制工作委员会民法室编著：《2012民事诉讼法修改决定条文释解》，中国法制出版社2012年版，第299页。

〔2〕最高人民法院、最高人民检察院《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会[2011]2号，2011年3月10日）选取了山西、内蒙古、上海、浙江、福建、江西、山东、湖北、广东、陕西、甘肃和宁夏等省、自治区、直辖市作为试点地区。

〔3〕数据来源于《最高人民检察院工作报告》（2014年3月10日）。需要说明的是，这些数据来自最高人民检察院汇总的全国情况，其中不乏因各地区、各单位为完成任务或其他目的而影响上报数据的真实性以及统计的方式方法是否科学而或多或少存在“水分”，但作为惟一对外公布且形成惯例的官方数据，其具有不可替代性。

〔4〕最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（高检发释字[2013]3号，2013年9月23日最高人民检察院第十二届检察委员会第十次会议通过）。

〔5〕参见张俊友：《永平县检察院办理民诉法修改后的首起执行监督案件》，

http://yuqing.people.com.cn/n/2013/0624/c210129-21953548.html.，2014年7月21日访问。

〔6〕参见汕头市人民检察院：《市检察院民行科成功办理一宗执行监督案件依法保障当事人合法权益》，http://www.stjcy.gov.cn/index.php/info/detail/3005，2014年7月21日访问。

〔7〕参见扬州市中级人民法院（2013）扬执复字第7号民事裁定书、扬州市人民检察院（2013）扬检民建综字第1号检察建议书。法律文书来自于“北大法宝”数据库。

〔8〕参见最高人民检察院公布的九起民事检察监督典型案例之五。http://www.chinanews.com/fz/2014/09-25/6628755.shtml，2014年11月9日访问。

〔9〕参见肖建国：《民事执行中的检法关系问题——民事执行检察监督法理基础的另一种视角》，《法学》2009年第3期，第100页；李浩：《目的论视域中的民事执行检察监督对象解读》，《法商研究》2011年第2期，第80页。

〔10〕参见傅郁林：《民事执行权制约体系中的检察权》，《国家检察官学院学报》2012年第3期，第60-62页；傅郁林：《我国民事检察权的权能与程序配置》，《法律科学》2012年第6期，第182页。

〔11〕根据《中国法律年鉴》，2012年民事执行案件在所有执行案件收案数和执行完结数中分别占80.1%和80.2%，2013年民事执行案件在所有执行案件收案数和执行完结数中分别占81.5%和81.2%。因此，数据的误差并不会对分析思路产生太大影响。此外，实际执结率为《中国法律年鉴》提供，未执行案件率由笔者自行统计计算。

〔12〕由于各个地区工作报告统计数据的不同，执行率的具体含义也有所差异。重庆、安徽、广东、江苏、山西、浙江、山东、江西、内蒙古和甘肃统计的是实际执结率；北京、上海、四川和陕西统计的是执行标的到位率。

〔13〕2014年《北京市人民检察院工作报告》在总结2013年检察工作时指出：“开展对法院生效调解书、民事执行活动的监督，提出监督检察建议36件”，因此，北京市2013年对民事执行的检察监督案件应当少于36件，其执行监督率也应当更低，但这并不影响本文作出倾向性的结论。

〔14〕参见前引〔9〕，肖建国文，第100页。

〔15〕参见张德友：《司法公信的逻辑结构与生成机制》，《社会科学战线》2014年第5期，第211-212页。

〔16〕笔者在调研中了解到，实践中甚至出现了这样的现象：检察院与法院提前沟通，在一些并不难执行的案件中进行“监督”。

〔17〕参见孟伟：《咸阳市渭城检察院民行科转变角色、主动执行监督》，http://www.xbfzb.com/news/news_info.asp?id=62716，2014年7月21日访问。

〔18〕参见前引〔10〕，傅郁林文，第179页。

〔19〕最高法和最高检在2012年即联合发布文件，规定“地方人民法院、人民检察院一律不得制定在本辖区普遍适用的、涉及具体应用法律问题的‘指导意见’、‘规定’等司法解释性质文件”。参见《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》（法发[2012]2号，2012年1月18日）。

〔20〕[美]博登海默：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学1999年版，第109页。

〔21〕参见王亚新：《执行检察监督问题与执行救济制度构建》，《中外法学》2009年第1期，第142-146页。

〔22〕参见最高人民检察院法律政策研究室：《我国民事检察的功能定位和权力边界》，《中国法学》2013年第4期，第133页。

〔23〕参见前引〔9〕，李浩文，第80-83页。

〔24〕参见叶健俊，梁洪：《广西南宁江南区检察院成功监督一起民事执行案件》，http://www.jcrb.com/procuratorate/jckx/201307/t20130719_1161162.html，2014年7月21日访问。

〔25〕参见孙加瑞：《检察机关实施民事执行监督之程序设计》，《人民检察》2007年第13期，第15页。

〔26〕熊跃敏：《承继与超越：新民事诉讼法检察监督制度解读》，《国家检察官学院学报》2013年第2期，第13页。

〔27〕参见前引〔22〕，最高人民检察院法律政策研究室文，第133页。

〔28〕例如，广东省人民检察院与高级人民法院联合发布《关于法检协同化解矛盾、办理再审检察建议、执行监督和信息沟通工作的若干意见》、江苏省南京市人民检察院与南京市中级人民法院共同制定《关于开展民事执行法律监督工作若干问题的意见（试行）》、河南省郑州市荥阳市人民检察院与荥阳市人民法院共同制定《关于开展民事执行活动法律监督的实施意见》和广东省佛山市顺德区人民检察院与人民法院共同制定的《关于加强民事执行活动法律监督工作的实施意见（试行）》等等。

〔28〕“民事诉讼法学贫困化”是清华大学张卫平教授对中国民事诉讼法学现状的一种评析。张卫平教授将“民事诉讼法学贫困化”的表征归纳为民事诉讼法学理论与实践的脱离、程序与实体的脱离、研究自主性失位、研究方法的缺失与失范四个方面。参见张卫平：《对民事诉讼法学贫困化的思索》，《清华法学》2014年第2期，第7页。