案情
原告某化工厂成立于1998年，一直进行化工生产，但因生产废水多次超标排放，当地县政府于2005年3月14日作出限期治理的决定。2008年5月28日，该县环境保护局根据2008年飞行检测结果，认定原告经常超标排放，严重影响局部水环境质量，作出责令停产整治的决定，但原告在限期内未停产整治。10月13日，县政府向县供电局作出对原告采取断电措施的通知，环境保护局同一天将县政府决定采取断电措施、强制停止生产的通知以书面形式进行了送达。10月13日，县供电局根据县政府的通知对原告化工厂采取了断电措施。原告认为断电措施损害了其合法权益，向法院提起行政诉讼。
分歧
对于被告的主体如何确定，产生了三种意见：第一种意见认为，被告为县供电局，因为县政府是对县供电局发出的通知，该通知并没有对外发生效力，属于内部行政行为，不能提起行政诉讼，而作出断电措施的行为主体为县供电局，因此，县供电局应确定为被告主体；第二种意见认为，被告为环境保护局，因为根据环境保护法等相关法律的规定，环境保护局有监督本地区环境的职责，并且，将采取断电措施、强制停止生产的通知书以书面形式告知原告的也是环境保护局，因此环境保护局应作为被告；第三种意见认为，被告应该为县政府，环境保护局为第三人。
评析
笔者同意第三种意见。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼中被告的确认有两个条件：一个是具有行政主体资格；另一个是实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为。下面就从这两个方面来逐一分析：
县供电局是否具有行政主体资格？在行政法上，具有行政主体资格的范围除了行政机关外，还有法律、法规授权的组织，行政机关委托的行政主体。相对而言，法律、法规较少授权企业组织行使行政职权，因为企业组织主要以营利为目的，从而往往与一定的行政职能行使具有利害关系，但因为我国曾经经历过计划经济，在体制转轨过程中，一些过去的专业主管行政机关转制成大型全国性专业公司或行业集团，法律、法规授予其原行政机关行使的某种管理性行政职能，这在一定时期内是难以避免的。供电局作为转制企业，在一定程度上继承了原来的行政管理职能，断电措施在其管理职能范围内，从这一层面上讲，县供电局作为行政诉讼的被告，在主体资格上没有限制。本案中，为什么县供电局不能作为被告呢？县供电局是否实施了具体行政行为是问题的关键。本案中被诉的具体行政行为即断电措施，但采取断电措施的县供电局是否就应该被认定为作出具体行政行为的主体呢，其实不然，断电措施的具体实施是县供电局没错，但县供电局的断电行为只是具体的实施行为，它是根据县政府作出的通知而采取的行为。因此，应该认为，县供电局的行为只是县政府作出的具体行政行为的实施人，而非作出具体行政行为的责任主体，所以，县供电局不具有被告的主体资格。
环境保护局将采取断电停产的书面通知对原告进行了送达，是否应该将其单独认定为本案被告？环境保护局在根据飞行检测，对于原告作出停产整治的决定，但原告并未按照要求进行相应的停产整治。根据环境保护法和环境行政处罚办法的相关规定，环境主管部门可以责令停产、限期治理。责令停产、限期治理，这在具体行政行为的类型上属于行政命令，但该行政命令没有强制执行力，因此，原告一直进行违法生产。县政府作出断电、停产的通知后，由县供电局具体执行，由环境保护局进行了书面送达，因此，不能认为环境保护局的送达行为就是断电、停产的具体行政行为，而只是配合县政府的具体行政行为，对具体行政行为进行告知，所以，环境保护局不宜作为本案的被告。
环境保护法第十六条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”据此，县政府有责任采取必要措施来改善环境质量，其作出具体行政行为具有法律依据。本案中，虽然县政府作出的断电、停产通知并不是直接送达给原告的，但通过县供电局的断电措施、环境保护局的告知，原告应该知道具体行政行为的存在，原本没有外部效力的内部通知通过外化行为被原告知晓，应该认定为具体行政行为。而县供电局和环境保护局的行为只是配合县政府完成具体行政行为。县供电局的行为在行为属性上，可以认定为具体行政行为的辅助行为。环境保护局的告知行为可以认定为具体行政行为作出的一个程序行为。因此，县供电局和环境保护局的行为没有对外的独立性，更不具有法律后果的独担性，在这个层面上来讲，将县政府作为被告应该是明确的，而将环境保护局作为第三人，更多的是为了查清案件事实。
（作者单位：浙江省湖州市中级人民法院）
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