江苏省沭阳县住房和城乡建设局与毛梅等撤销房屋登记纠纷上诉案
—行政执法机关对司法函件负有识别义务

　　【裁判要旨】人民法院就行政执法问题可以向行政机关发送司法函件，但该函件并非严格意义上的生效法律文件，仅具备建议、商洽功能，没有强制约束力。根据行政法律规范要求，作出特定行政行为需以存在司法效力文件为前提的，行政机关对此应负有审慎的识别义务；因甄别不当而将司法函件等一般性工作文件定性为生效法律文件，进而作出特定行政行为的，属于典型的法律适用错误。
　　【案号】（2012）宿城行初字第0026号；（2012）宿中行终字第0033号
　　【案情】
　　上诉人（原审被告）：江苏省沭阳县住房和城乡建设局（以下简称沭阳住建局）。
　　被上诉人（原审原告）：毛梅、毛玲。
　　原审第三人：毛广雨、叶翠英。
　　江苏省沐阳县人民法院一审认定，第三人毛广雨和叶翠英系夫妻关系，二原告系其女儿。因单炜诉毛广雨民间借贷案，沭阳县人民法院于2009年5月25日向沭阳住建局下属的房地产管理处下达了民事裁定书，对毛广雨位于沭阳县河滨新村18号楼1单元402室、502室两套房屋予以保全。2009年7月6日毛梅、毛玲与毛广雨、叶翠英持分家协议书等材料申请办理上述房屋的转移登记手续。沭阳住建局于同年7月8日为毛梅办理并颁发了沭城字第0075226号房屋所有权证，为毛玲办理了沭城字第0075225号房屋所有权证。后沭阳住建局发现上述房屋尚在法院保全期间，遂收回了颁发给毛梅的房屋所有权证，冻结尚未颁发给毛玲的房屋所有权证。之后，毛梅、毛玲为毛广雨欠单炜的债务提供担保并代为履行了义务，单炜诉毛广雨民间借贷案执结。2009年9月22日，沭阳县人民法院下达解封令，解除对毛广雨所有的位于沭城镇河滨新村18号楼1单元402室、502室两套安置房（即转移给毛梅、毛玲的房屋）的查封。次日，沭阳住建局向毛梅、毛玲颁发了上述房屋所有权证，颁证日期仍为2009年7月8日。
　　2010年10月20日，沭阳县人民法院向沭阳住建局所属房管处发出（2010）沭民一初字第3703号函，其内容为：“本院于2009年5月18日受理的原告单炜诉被告毛广雨民间借贷纠纷一案。在该案审理过程中，应原告单炜的申请，本院于同月25日对毛广雨位于本县沭城镇河滨新村18栋1单元402、502两套房屋予以保全。但在本院保全期间，你处于2009年7月8日擅自将上述房屋产权变更给毛梅、毛玲。你处该产权登记行为明显不当。现限你处10日内自行纠正。逾期不纠正，本院将依法对你处予以罚款。”2010年10月26日，沭阳住建局根据该函作出撤销房屋登记通知书。原告不服，向宿迁市住房和城乡建设局申请复议被维持。原告不服提起行政诉讼。后宿城区法院于2011年8月5日作出（2011）宿城行初字第014号行政判决书，以沭阳住建局作出撤销登记通知书没有履行法定程序，没有听取原告陈述和申辩，也没有适用法律为由，判决撤销沭阳住建局所作的撤销房屋登记通知书。
　　后沭阳住建局于2011年10月19日作出撤销房屋登记事先告知书，主要内容为：“依据沭阳县人民法院（2010）沭民一初字第3703号函、《房屋登记办法》第八十一条和中央纪律检查委员会、住建部等19部委办联合下发的《关于印发<关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见>的通知》第二十条规定，拟撤销毛广雨、叶翠英分给毛梅的河滨新村18幢1单元402室房屋和毛广雨、叶翠英分给毛宁的河滨新村18幢1单元502室的转移登记，拟要求毛梅、毛宁分别将沭城字第0075226号房屋所有权证、沭城字第0075225号房屋所有权证交回本局。”12月16日沭阳住建局将告知书向毛梅送达（“毛宁”的送达手续由毛梅代收），10月22日在《宿迁晚报》向毛梅等四人公告送达。2012年2月1日沭阳住建局作出（2012）沭住建撤字第02号撤销房屋登记决定书，同日向毛梅送达（毛玲的送达手续由毛梅代收），2月4日在《宿迁晚报》向毛梅等四人公告送达。毛梅、毛玲知晓该决定书内容后不服，提起行政诉讼。
　　【审理】
　　江苏省宿迁市宿城区人民法院经审理认为，被告沭阳住建局作出撤销决定书的直接依据为沭阳法院的函，而该函是人民法院针对涉案房屋被查封后又进行转移登记行为而向被告提出的改正建议，不是司法机关发生法律效力的文件，对最终处理结果不直接产生法律约束力。被告沭阳住建局可根据函的建议按照行政执法的要求依法进行立案、调查，基于调查结果作出是否撤销登记的决定。故被告沭阳住建局依据《房屋登记办法》第八十一条的规定作出撤销决定属适用法律、法规错误。
　　另外，沭阳住建局同时对二原告进行调查询问不利于查清事实，违反执法规范要求；撤销房屋登记告知书告知对象为毛宁（实为毛玲），告知对象错误，且告知书及房屋撤销决定书均没有向毛玲送达；在没有证据证明毛玲和两第三人下落不明又没有履行直接送达程序的情况下，直接对撤销房屋登记告知书和房屋撤销决定书进行公告送达不符合法律规定。第三人毛广雨并不在宿迁，在《宿迁晚报》公告送达也不符合要求。故被告沭阳住建局所作的房屋撤销登记决定程序违法。
　　江苏省宿迁市宿城区人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（二）项第2目、第3目的规定，判决撤销被告沭阳住建局2012年2月1日作出的（2012）沭住建撤字第02号撤销房屋登记决定书。案件受理费50元，由被告沭阳住建局负担。
　　沭阳住建局不服一审判决，向江苏省宿迁市中级人民法院提起上诉。
　　江苏省宿迁市中级人民法院经审理认为：一、原建设部《房屋登记办法》第八十一条规定：“司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段获取房屋登记的，房屋登记机构可以撤销原房屋登记，收回房屋权属证书、登记证明或者公告作废，但房屋权利为他人善意取得的除外。”据此，该条文的适用必须同时具备两个条件：一是有司法机关、行政机关、仲裁委员会发生法律效力的文件；二是该文件能证明当事人存在隐瞒真实情况、提供虚假材料等非法手段获取房屋登记的行为。本案中，沭阳法院的函只是载明：“本院保全期间，你处于2009年7月8日擅自将上述房屋产权变更给毛梅、毛玲。你处该产权登记行为明显不当。现限你处10日内自行纠正。”该函并未认定两被上诉人存在隐瞒真实情况、提供虚假材料等手段获取房屋登记的事实。同时，上诉人于2009年9月23日向两被上诉人发证时，法院的查封已经解除，不存在隐瞒真实情况、提供虚假材料等情况。故上诉人依据《房屋登记办法》第八十一条的规定作出撤销毛梅、毛玲房屋所有权证书的决定适用法律错误。二、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定。”行政诉讼法及其司法解释中并无文书送达的相关规定，因此，文书送达问题可以参照民事诉讼法的有关规定执行。民事诉讼法第八十四条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过60日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。”本案中，上诉人沭阳住建局无证据表明毛玲和两原审第三人在文书送达时下落不明，也无证据表明其曾以其他法定方式向毛玲和两原审第三人送达了法律文书，上诉人直接适用公告送达显属不当，且也没有在案卷中记明公告送达的原因和经过，送达程序违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决正确，应予维持。
　　江苏省宿迁市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
　　【评析】


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