根据《土地利用现状分类》对设施农用地的定义和归属，设施农用地施行用途管制。设施农用地不改变土地农业用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于非农业建设，不得改变直接从事或服务于农业生产的的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。而随着农业现代化的推进，设施农业长足发展。与之相伴的是以发展设施农业为名，擅自改变农业用途的情况时有发生。对此，笔者对设施农用地如何严格认定提出以下个人思考：
农地农用，是设施农用地的基本定位。农业集约化和规模化经营，促成了设施农用地的形成和发展。过去虽然也有零星的诸如畜禽舍、工厂化大棚、水产养殖地、晾晒场等设施存在，但还不具有现代设施农用地的意义。最早将设施农用地独立出来，按农用地进行管理是国家标准《土地利用现状分类》。设施农用地的出现是农业产业结构深层次变革的结果。为了适应农业现代化发展的要求，支持设施农业和规模化粮食生产发展，国家层面规范和保护现代农业发展，改审核制为备案制，既加大了政策扶持力度，充分保障了设施农业合理用地需求，又完善了农村土地经营管理规制，促进了现代农业依法依规和可持续发展。因此，设施农用地应当为现代农业服务，实现农地“物尽其用”。
排除生活用房用地。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》将设施农用地划分为生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，是直接用于农产品生产的设施用地。国家严禁随意扩大设施农用地范围，对于经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所，以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐，各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地，必须依法依规按建设用地进行管理。排除生活用房用地，严格按照农用地管理，不仅能体现农地农用，还能遏制变相进行非农业建设，为违法事实认定提供制度依据。
用途决定用地。过去有一种观念，建造临时建（构）筑物的，按农用地管理；建造永久建（构）筑物的，按建设用地管理。但建筑物是人工建造的供人们进行生产、生活等活动的房屋或场所，涵盖了生产和生活等方面。而构筑物虽是不直接进行生产、生活活动的工程建筑，但也涉及到生产和生活。因此以临时建（构）筑物或永久建（构）筑物区别农业用途或非农业用途是不科学的。所谓设施农用地改变用途，指的是在设施农用地上偏离了农业用途，进行了非农业建设活动。在认定用地时既不能以“永久性建（构）筑物”为标准区分农用地与建设用地，也不能因为是非“永久性建（构）筑物”而认定为农业用途。《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，其目的是为了实行土地用途管制。对非法占用土地行为的查处，在很大程度上也是围绕土地用途进行，并根据土地用途决定不同的行政处罚种类。
准确把握“审核”与“备案”的关系。《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》取消设施农用地审核，改为备案制度。从土地用途管制制度讲，土地用途管制依据土地利用总体规划划定的土地用途，依法规范利用行为，限制农用地转为建设用地，特别是对耕地实行重点保护。设施农用地本质上属于农用地，备案制除了清理行政许可的整体要求外，还在于农业内部的自我调整功能的需要。便农事，重监管，是备案制的基本定位，只要农业用途，不进行破坏性活动，在农用地用途范围内不进行过多干预。实行备案制后，相关职能部门应当强化监管，制止和查处违法用地，确保设施农用地的农用地用途。
工作建议
对于设施农用地的认定比较困难的一个原因是，用途改变无常。结合以上分析，在设施农用地监管和执法检查工作中应当重点做好以下工作：
一是始终围绕“用途”监督检查。设施农用地功能是农业用途，外在建设用地的形态，除了占用基本农田需要严格审查，对各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施，不能简单地认定为非法占用土地，需要结合实际用途及其他关联事项严格判定。
二是做好巡查工作。不能因为“备案”，就消弱监管和巡查工作。相反正是因为“备案”，不是“审批”，在用地者和监管者中更会随心所欲，用地者任意用地，监管者抛之不管，一旦发现违法用地行为，工作就十分被动。
三是重视证据收集。在设施农用地监管上，面临的最大问题是收集证据比较单一。卫片等技术手段只是证据之一，不是证据全部，大量涉及改变用途的事实需要执法人员收集各种证据。凡与案件相关的事实都需要进行调查，询问笔录中涉及的事实应有相应的证据证明，在证据上把土地用途做实。
四是进行关联性证明。严格审查种类证据，注重从种类证据之间的链接证明与相关行业要求的关联性，用证据原理论证，学会自我质证，从证据材料的合法性、关联性和真实性进行认证，准确和科学认定违法事实，从而为正确适用法律和作出行政处罚决定打下坚实的事实基础。
（作者单位：浙江省庆元县国土资源局）
联系客服
