加快构建新型农业经营体系，是中央和省委、省政府的一再要求，也是加快发展现代农业的迫切需要，更是解决“谁来种地，如何种好地”的必然选择。今年3月，为深入了解我省新型农业经营体系建设情况，省政协成立专题调研组，先后赴宣城、安庆、宿州市和郎溪、广德、望江、桐城、灵璧、天长等县(市)进行了调研。调研主要采取召开座谈会、实地走访等形式，共召开专题座谈会7次，走访家庭农场8个、农民合作社5家、农业龙头企业12家。现将调查了解的情况以及我们的一些思考建议报告如下。
一、基本情况
调研发现，各地新型农业经营体系建设成效初显，特别是在培育新型农业经营主体、推进土地适度规模经营、构建农业社会化服务体系等方面进行了积极探索，有力促进了粮食增产、农业增效和农民增收。
一是新型农业经营主体加速涌现。农民合作社、农业龙头企业、专业大户、家庭农场等新型农业经营主体方兴未艾，竞相发展。据省农委统计，截至2013年底，全省农民合作社41801户，比上年增加1.2万户，登记注册的家庭农场7305个，比上年增加6883家，各类种养大户超过15万户，省级以上农业产业化龙头企业931家。郎溪县家庭农场发展方式成为全国五种模式之一。宿州市成立现代农业产业联合体，带动农民合作社、家庭农场和养殖大户联合经营，中央主流媒体多次报道。安庆市在农民合作社开展信用合作，得到中农办、农业部的充分肯定。
二是土地流转和规模经营步伐加快。在尊重农民意愿的基础上，各地积极创新土地流转方式，促进土地适度规模经营。天长市已流转耕地32.7万亩，流转率达38%。桐城市54万亩耕地已流转34.5万亩，流转率高达63.9%。全省土地流转在加速的过程中呈现出流转形式多样化、承接主体多元化、流转开发高效化趋势，除传统的转包、转让、互换、租赁等形式外，股份合作、土地托管、委托经营等新的流转形式不断涌现。新型农业经营主体已成为承接流转土地的主力军，占流转总面积的6成以上。
三是农业社会化服务逐步完善。基层公益性服务机构得到加强，县、乡两级以农技推广、动植物疫病防控和农产品质量安全监管为重点的公共服务体系基本建立。农业经营性服务组织在成长壮大。桐城市拥有农机服务组织30余个、建有标准化育秧工厂10个，郎溪县发展各类农业社会化服务组织101家，其中农业专业化统防统治服务组织83个、农机化社会服务组织18个，通过开展“四代一管”(代育秧、代耕作、代机插、代机收和田间管理)，为农民提供全托、保姆式全程服务。广德县在农民专业合作社基础上组建联合社，开展跨区域、跨领域经营。从调研的情况看，各地已经初步建立了以公益性服务机构为主导，以农业科技教育培训机构、农业科研机构、农村中介组织、专业合作组织及其他农业企业为补充的多元化服务体系。
四是政策扶持力度不断加大。调研发现，各地普遍重视新型农业经营体系建设，特别是围绕培育壮大新型农业经营主体，出台了一系列扶持政策，并在培育服务主体方面作了不少有益的探索和创新。郎溪县、天长市每年安排财政专项资金，对实施土地流转和规模经营主体进行奖补，并优先安排农田基本建设、农业综合开发等建设项目和农机补贴。天长市每年开展“十强”农民专业合作社、家庭农场、新增土地流转大户等评选表彰，市财政按每人每年2万元工资补贴标准，鼓励大学毕业生到农民合作社工作。桐城市政府联合农业产业化龙头企业，共同出资成立安徽惠农融资担保有限公司，为涉农企业提供贷款信用担保业务。太湖县率先在农民合作社内部开展信用合作探索，建立农民资金互助组织339家，其中小池镇银燕农村资金互助社已经被银监部门批准为正式金融机构。望江县支持国家级龙头企业联合米业公司自主尝试开办“粮食银行”，既减轻了公司流动资金压力，又实现了粮食保值增值。宿州市以全国农村改革实验区和国家现代农业示范区建设为契机，在全国率先建立了以农业企业为龙头、家庭农场为基础、农民专业合作社为纽带的现代农业产业联合体，推动龙头企业和家庭农场之间建立起更加紧密的利益连接机制，有效实现了资金、资产和品牌融合。
二、存在问题
调研中我们深切地感到：全省新型农业经营体系建设总体上还处于起步发展阶段，存在不少亟待解决的问题，突出表现为“四低”、“四难”和“四缺”。
“四低”：一是新型农业经营主体总体发展水平低。农业龙头企业、农民合作社数量不多，规模不大，市场竞争力和服务带动能力不强。全省规模以上农产品加工企业仅占全国的6.1%，农民合作社不到山东、江苏的一半。全省合作社平均经营收入50万左右，实有成员数只有114户左右，达到规范化建设要求的仅占1/3，少数合作社是只挂牌不运行的“空壳社”。不少专业大户和农场主自身素质不高，管理经验不足，经营理念落后。二是农业生产组织化程度偏低。农业新型经营主体总量不足而且地区间发展不平衡，特别是龙头企业、农民合作社带动力弱，与一般农户的利益联结机制还不健全，“小生产”与“大市场”的矛盾还比较突出。三是政策性保险水平低。一方面，保险补助标准低。水稻、小麦、玉米、大豆绝收情况下分别只能赔付330元、270元、250元和170元，远不能弥补灾害带来的亏损。另一方面，保险品种覆盖面窄。虽然目前主要的大田作物和部分养殖业已有政策性保险，但很多地方的特色产业，特别是投入成本高、市场和自然风险大的设施蔬菜、家禽、渔业、烟叶、茶叶等还缺乏政策性保险支持，去年发生的高温热害，就给不少经营主体造成巨大损失。政策性保险缺乏竞争机制，造成赔付标准低，核灾定损不规范。四是农业基础设施建设水平低。土地流转和规模经营迫切需要配套的农田基础设施建设。但由于农业基础设施投入大、回报率低，加上土地流转缺乏连续性和稳定性，规模经营主体大多不愿投入、不敢投入。而国家支持项目往往要求集中连片，有的甚至要求规模达上万亩，一般的经营主体很难达到要求，因此难以得到有针对性的农业基础设施项目扶持。
“四难”：一是融资难。为规避风险、降低成本，金融机构对新型农业经营主体贷款设置的门槛较高，突出表现为对贷款的抵押担保物进行了严格限制，大型农机具、农业经营场地、土地经营权、农房、大棚及牲畜、果园、茶叶等都没有纳入到抵押范围。尽管农民专业合作社具有合法的市场主体资格，但目前绝大多数金融机构并不认可农民合作社的信贷主体资格。没有合适的担保机构，一般只能以个人名义并以房屋作抵押或社员联户联保才能获得贷款，且贷到的资金有限。二是用地难。规模经营对晒场、烘干、仓储、加工、农机具库房等农业设施用地都有相应的要求。今年中央一号文件明确提出“在国家年度建设用地指标中单列一定比例专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施”，我省也出台了5‰的配套用地指标政策(皖政〔2012〕124号文件)，但基层普遍反映，这一政策基本没有得到落实。特别是设施建设用地严禁占用基本农田，而我省基本农田占比普遍较高，在皖北等基本农田面积较大地区，农业设施用地落实难度更大。三是土地确权操作难。确权登记是推进土地流转规模经营的重要前提。目前，国家已经明确了土地确权登记完成时间表，我省也启动了确权登记试点工作，但调研中我们也发现一些地方土地确权登记进展缓慢，原因：一是资金缺口大。土地确权登记工作量大，成本较高，虽然省财政给予每亩15元补助，地方财政配套压力依然较大。二是操作有难度。特别是南方山区，很多农户承包地面积不大，地块不少，如何做到简便易行，需要因地制宜、分类施策。四是土地集中连片流转难。土地集中流转机制尚不健全，部分地区集中流转价格高。少数农户对土地长期流转后能否顺利收回心存疑虑，转包意愿不强，导致集中连片流转难以进行。从全省范围看，目前耕地流转面积仅占耕地总面积的32.2%，制约了农业规模经营和新型农业经营主体的发展。
“四缺”：一是缺规范。土地流转方面，信息发布体系、价格形成机制、流转管理制度、纠纷调处体系建设滞后，农村土地流转不够规范，容易引发矛盾纠纷。经营主体方面，注册登记和管理制度不完善，一些农民合作社存在挂名、空壳现象，组织机构不健全，内部管理不规范；现代农业产业联合体注册登记问题还没有解决，家庭农场经营地位界定尚不清楚，是否具备法人资格有待确定。二是缺人才。新型经营主体素质不高，据统计，全省新型经营主体带头人中，初中及以下学历者占90%以上，年龄在40岁以上的占80%，年龄在50岁以上的超过1/3。经营管理人才匮乏，我省88%的合作社是由农民领办，他们大多是土生土长的农民，现代管理经验不足，经营理念落后。农技服务和农业生产后继乏人，基层生产经营性和服务性主体难以引进较高层次的农技人员，农业社会化服务组织缺少人才支撑。随着农村青壮年劳力大量外出，农业从业人员大多在50—70岁之间，老龄化趋势严重。三是缺资金。农业规模经营投资周期长、风险系数高、比较效益低，特别是在生产收购经营旺季，粮食加工、销售企业需要大量周转资金。而不少经营主体由于刚刚介入农业经营，缺少原始资本积累，加上现有金融体制制约，授信担保贷款困难，规模经营主体普遍反映存在资金缺口。从全省来看，2013年，全省合作社贷款余额2.3亿元；而目前获得贷款支持的家庭农场贷款余额仅7000万元。四是缺服务。一方面，政策扶持不到位。近年来中央和地方一系列强农惠农政策中，面向千家万户的普惠式政策较多，而针对新型经营主体的扶持政策较少，已出台的一些政策也没有得到很好落实，尤其是用地、用电、用水、融资等问题尚未得到有效解决。如双季稻产区，土地承包户每亩获得的各项补贴达170元，而流转大户能享受的补贴不到20元。另一方面，社会化服务滞后，突出存在服务方式单一、服务规模弱小、服务能力不足、服务理念陈旧问题。公益性服务方式、内容与新型经营主体的个性化需求有较大差距。经营性服务方面的统防统治、工厂化育秧、粮食烘干、仓储物流等还处于发展初始阶段，利益联结较为紧密的订单式、托管式、全程式服务还较少，金融信贷、市场信息、决策咨询、产品营销、品牌创建等生产性新型服务业态更为滞后。
三、加快构建新型农业经营体系的几点建议
(一)积极推进土地流转和适度规模经营。一是加快土地承包经营权确权登记颁证。各试点县要认真落实皖办发〔2014〕6号和皖农经〔2014〕65号文件要求，在保证质量的前提下加快进度，力争年内全面完成试点工作任务，同时要认真总结经验，为明年非试点地区全面启动提供更为成熟的操作规程和解决问题的办法。非试点地区要力争提前完成确权登记颁证，以利新型农业经营体系尤其是新型经营主体加快发展。二是积极推进土地承包经营权流转。严格遵循“依法、自愿、有偿”和“三个不得”原则，允许基层尤其是村组采取利益吸引加思想工作的办法解决“自愿”问题，加速土地流转，发展多种形式的适度规模经营。建立财政引导专项资金，对规模流转土地的新型经营主体给予补贴。规范土地流转程序，加强土地流转指导、监督、管理和服务，健全县乡两级土地流转服务中心和土地承包纠纷调处机制。三是加强土地流转风险防范。要指导流出户签订规范的流转合同，引导新型农业经营主体合理确定经营规模，严防流转土地非农化和非粮化，确保土地流转同时实现保持一定的农业就业岗位、增加农业从业人员收入、提高土地产出率和劳动生产率、保障粮食等大宗农产品有效供给、农业资源有效配置和永续利用五个目标。
(二)大力培养职业农民和农村实用人才。一是大力培养新型职业农民。有涉农专业的中、高职，要提质扩容，加大职业农民的培养力度，国家和地方政府要加大支持力度。要明确各类涉农培训机构以培养职业农民为重点，并配套采取激励措施。省直各相关部门，要允许县(市)区整合培训资金重点用于培养职业农民。要探索发放“培训券”等市场化方式，激起各类培训机构充分竞争，使市场在配置培训对象、培训资金等方面起决定性作用。市、县、乡镇农技推广机构，要加强对职业农民的跟踪辅导，在重点农事季节和关键性生产经营环节，实行“一对一，面对面，手把手”指导。要抓紧研究制定职业农民认定标准，出台职业农民认证与农业扶持政策相挂钩的政策措施。二是加快农业人才的培养和引进。提高基层农技人员待遇，改善基层农技推广条件，建立补助经费与服务绩效挂钩的激励机制。采取工资补贴、享受大学生村官待遇等措施，鼓励和引导大学毕业生到农业企业、农民合作社就业，创办家庭农场。对大学生、大学生村官和返乡青年农民工领办创办新型经营主体，在培训指导、政府补贴、项目扶持、金融支持等方面给予重点倾斜。
(三)着力培育新型农业经营主体。一是重点培育家庭农场。要看清看重家庭农场的独特作用，把家庭农场作为新型农业经营主体的重点予以培育和扶持。要认真对照农业部提出的家庭农场的7个条件，避免宽严失当，加快认定和注册登记步伐。要针对家庭农场面临的有别于其他农业经营主体的个性化问题，量身定做扶持措施。二是放活思路加快农民合作社规范化发展。因地制宜、因势利导，鼓励农民开展多种形式的合作经营。深入开展示范社建设行动，建立示范社评定机制，分级发布示范社名录，把示范社作为政策扶持重点，促进合作社规范化建设。完善合作社税收优惠政策，规范合作社开展信用合作，创新适合合作社生产经营特点的保险产品和服务。建立农民专业合作社人才库和培训基地，着力打造合作社领军人才队伍和辅导员队伍。三是做大做强农业产业化龙头企业。以县为单位，根据市场导向、资源优势、现实基础，按照“准而少”的原则确定打造若干个农业特色产业集群，按照产业集群形成的必要条件，着力培育核心产业，发展配套企业和服务机构，切实提高龙头企业尤其是集群核心企业的带动力、辐射力，同时健全完善龙头企业与家庭农场、农民合作社、专业大户的利益联接机制。四是积极探索培育农业产业联合体。总结推广宿州等地经验，鼓励发展以龙头企业为核心、以合作社为纽带、以家庭农场和专业大户为基础的产业联合体，推动龙头企业与农户、合作社建立紧密型利益联结机制。鼓励采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，实现龙头企业、合作社与农民互利共赢。
(四)构建全方位的农业社会化服务体系。一是健全完善公益性服务机构。继续加强基层公共服务三大体系条件、队伍和能力建设，健全经费保障、绩效考核机制，尤其要鞭策公共服务机构转变职能，尽早彻底从经营性领域退出，着力在具有较强公益性、外部性、基础性的领域开展服务。二是大力培育经营性服务组织。农业经营性服务组织是未来社会化服务的主力军，是当前和今后一个时期培育的重点。要从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大扶持力度，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、运作市场化，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。在主体培育上，要把农资经销企业、农机服务队、农技服务公司、龙头企业、专业合作社、资金互助组织等纳入政策支持范围，作为各级政府加强社会化服务的重要抓手。在服务领域上，要拉长产后服务这一短板，重点加强农产品加工、储藏、包装、品牌创立和宣传、农业综合信息提供、金融保险等服务领域。在服务模式上，要挖掘实践中农民最喜欢、生命力最强、成本最低的服务模式，重点发展“公共服务机构+农资农技服务公司+农户”、“农民专业合作组织+社会化服务组织+农户”、“龙头企业+农户+基地”、“农资经营公司＋农户＋基地”等服务模式，开展形式多样、内容丰富的社会化服务。
(五)进一步加大对新型农业经营体系的政策扶持力度。建议省政府组织对皖政〔2012〕124号和〔2013〕35号、38号、69号文件的落实情况进行专项督查，督促市、县政府认真落实中央和省委、省政府已经出台的扶持新型农业经营体系的一系列政策措施。从我们这次调研的情况看，当前以至今后一个时期要重点出台或落实以下若干方面的扶持措施。一是加强新型农业经营主体的财政扶持和项目支持。县以上各级政府要设立新型农业经营主体的专项奖励资金或发展基金，重点用于奖励或扶持规模较大、效益较高、社会责任感强、生产粮食等大宗农产品和提供域内城镇“菜篮子”产品的新型农业经营主体。对新型农业经营主体用自有资金或贷款进行农业基础设施建设和固定资产投资达到一定额度，要给予一定额度的奖补资金或一定比例的财政贴息。国家和省安排各种农业补贴要向新型农业经营主体倾斜。尤其是支持粮食生产的各种补贴增量部分，要切实做到主要投向新型农业经营主体。现行农机补贴政策要适当调整，优先满足新型农业经营主体购置烘干机等大中型农机具的需要。农田水利、中低产田改造、高产田建设、土地整理、土地治理、测土配方、新技术新品种推广、示范园(场)、标准园(场)、地力建设、有机农业、一事一议等财政支农项目，要优先安排新型农业经营主体。二是加强新型农业经营主体的金融保险支持。中国人民银行最近下发的《关于做好对家庭农场等新型农业经营主体金融服务的指导意见》，提出了13个方面的意见，尤其是在“加快农村金融产品和服务方式创新”方面提出了新的具体要求，但对如何“确保对家庭农场等新型农业经营主体的金融服务政策落到实处”没有硬措施。建议省金融办牵头制定下发保障措施。加强金融支持要突出以下若干方面：要责成县一级各金融机构，尤其是从农村大量吸储和政策性金融机构，在贷款中安排一定比例用于支持新型农业经营主体，在专项支持新型农业经营主体的贷款总额中要逐步提高中长期贷款和固定资产贷款的比重；要把支持新型农业经营主体情况，作为县级政府和上级行对县域内金融机构年度目标考核的重要内容；财政控股或注入资金的，或得到过财政支持的各类担保机构，也要在担保基金中安排一定比例用于新型农业经营主体融资担保；各金融机构要为新型农业经营主体“量身定做”金融产品，扩大抵押物范围，尤其是林权和土地经营权抵押担保要加快步伐；在实事求是开展信用评级的基础上扩大信用贷款比重；各商业银行的省行要督促下级行和基层行加大对新型农业经营体系的支持，要有具体的时间、数量和比例要求。农业政策性保险要扩大保险品种范围，提高赔付标的和赔付比例，做到及时核灾赔付。要通过财政补贴、减免相关税费等方式，鼓励、引导商业性保险机构为新型农业经营主体开展保险，尤其是对特色农业和特定对象保险。要支持发展多种形式的农业保险和互助合作保险，加快建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制。要强力推进农村金融体制创新，积极发展农村资金互助社、大力推进在农民合作社内部开展信用合作。三是给予用地、用电优惠。建议省政府从今年起在给各市、县(区)下达的用地指标中适当安排家庭农场建设用地，国土部门要根据实际需要严格核定并办理相关手续。家庭农场、专业大户自我服务性用地应视同合作社用地享受“千分之五”政策(仓库、农机库、晒场及简易管理和生活用房，在5‰内视作农用地)。农村闲置的粮站、油厂等国有或集体资产，要优先有偿转让或租赁给家庭农场、专业大户和农民合作社。新型农业经营主体的农业生产用电和烘干、加工等自我服务性用电均应按农用电价格，政策性农业用电指标要重点用于家庭农场、专业大户和农民合作社。
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