张家界市国土资源局“十一五”国土资源改革总结和“十二五”国土资源改革设想
一、“十一五”国土资源改革工作回顾
过去的五年,是经济社会发展与资源环境矛盾突出的五年，也是国土资源管理制度改革和创新的五年。这五年来，全市国土资源系统在省厅的领导下，解放思想、创新观念，全面推进国土资源管理制度改革，在国土资源管理的多个领域，实现了从无到有、从分散到整合、从粗放到集约、从无序到规范的转变，监管能力和服务水平得到显著提升。
（一） 国土资源管理体制改革回顾
干部管理体制基本理顺。先后制定干部监督管理、后备干部培养等制度，区、县局领导班子的调整补充、干部的考核和任用及日常监督管理等工作逐步规范。近几年来，通过竞争上岗选拔任用了41名副科级干部，5名正科级干部，充分调动了干部职工的工作积极性。大力推行“逢进必考”的用人制度。五年来，全市国土资源系统公开招考工作人员12名，为国土资源管理队伍注入了新的血液。
基层管理体制逐步完善。根据基层国土资源管理体制改革的需要，将全市101个国土资源所整合为34个国土资源中心所，收归各区、县局管理；国土资源中心所长高配副科级，上收市局管理。加大资金投入，按照“五个一”的建设标准，全面加强基层国土资源所的规范化建设，初步实现了国土资源基层所的规范化管理。
国土资源行政审批环节监管机制逐步健全。紧紧围绕规范行政行为、行政审批，完善集体会审、实施过错责任追究、加强监督制约等内容，制定了包含规划调整、土地出让、项目立项及评审、大额资金安排、责任追究等10多项内容的《张家界市国土资源内部会审制度》，实现了制度化、规范化管理。
机构编制职数得到调整。积极向地方党委政府和相关部门争取编制和职数。特别是今年，我局向市委、市政府一次性争取到14名带编制的工作人员，充实了干部队伍，为更好地履行国土资源管理职责创造了有利条件。
（二）土地管理制度改革回顾
1、土地管理制度改革方面
农村土地确权登记稳步推进。产权清晰是推进农村土地管理制度的基石。2007年，我局下发了《关于加快农村土地确权登记工作的通知》，明确规定农村土地确权登记的范围、原则、条件、程序、所需的资料等内容，有序地推进农村土地确权登记发证工作。目前，全市已完成了2000多个村集体经济组织的集体土地所有权发证工作，发证率达100%。五年来，累计发放《集体建设用地使用证》8万余本。
集体土地流转基本启动。一是认真组织开展农村集体建设用地流转调研工作，了解和掌握了全市集体建设用地流转的形式、规模以及存在的问题，拟定我市集体建设用地流转办法，但还有待进一步修改和完善；二是在开展农村土地确权登记工作的基础上，结合土地整理，按照“不得改变集体土地所有权性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益”的要求，推动农村土地承包经营权的有序流转，促进了农业的规模化生产和经营，实现了农业增效、农民增收。
耕地保护机制得到健全。全面实行耕地保护“五级六长”责任制，将耕地保护责任纳入地方各级政府绩效考核范围。建立了有机联系、相互补充的耕地保护“四项机制”，即：土地利用总体规划对耕地保护的管控机制，土地整治对耕地保护的补充机制，节约集约用地对耕地保护的保障机制，土地执法监察对耕地保护的监督机制，确保耕地面积总量不减少。目前，我市现有耕地面积为159万亩，高于省政府下达的156万亩的保护指标。
征地拆迁制度改革取得重大进展。围绕被征地农民现有生活水平不降低，长远生计有保障的目标，协助市人力资源和社会保障局制定了征地费用于被征地农民社会保障的比例和失地农民在就业培训、社会保障等方面的政策措施。研究制定了《张家界市征收土地地上附着物补偿标准》（张政办发[2007]6号）、《张家界市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》（张家界市人民政府第34号令）《张家界市城市规划区内集体土地征收及其房屋拆迁补偿安置暂行规定》（张政发[2008]6号）。严格执行征地程序和征地补偿标准及相关政策，坚持先补偿后征地、先安置后拆迁的原则，切实维护了被征地农民的合法利益。
2、国有土地有偿使用制度方面
转变了建设用地供应机制。2006年，张家界市人民政府出台了《张家界市城市规划区土地储备管理办法》，加大了土地储备力度，建立了具有“供给引导需求、增量与存量互补、划拨与有偿协调”三大特征的供地机制，逐步实现了建设用地供应由增量供应为主转变为存量供应为主，协议出让为主转变为市场配置为主，随项目被动供地为主转变为用地条件引导项目的主动供地为主。
健全了土地市场服务机制。一是建立了土地公开交易、基准地价定期公布、土地市场交易信息发布和土地登记资料公开查询等制度，保障了土地市场的规范运行；二是完善了土地市场组织形式，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平；三是通过转变政府职能，减少和规范行政审批，培育和发展了土地市场中介服务组织，土地估价等中介服务机构独立、客观、公正执业。
国有土地交易规范有序。2008年，实现了市城区基准地价更新。制定和完善了经营性用地、商业用地和工业用地招拍挂、土地底价会审等制度，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，进一步深化了国有土地有偿使用制度改革。五年来，我市公开出让国有土地使用权1787宗，出让面积达622.69公顷，收取价款30多亿元。
3、土地审批制度改革方面
规范审批流程。以政务中心建设为抓手，把所有受理、报件等业务集中到“窗口”办理，形成了“一站式办公、一条龙服务、一关口收费”的服务机制，审批时限提速三分之一。
改革审批方式。改“串联式”审批为“并联式”审批。同时，明确规定审批时限，细化土地审批责任，严格实施责任追究，减少了审批中不负责任的行为。
简化农村村民建房用地审批程序。2008年，针对反映强烈的村民建房用地审批难的问题，及时组织人员深入基层开展调研，制定下发了《关于加强村民建设用地审批的通知》，通过简化程序，提高了审批效率，方便了群众。
强化建设用地批后监管。我市建立了联合执法机制和动态巡查机制，加大了对建设用地批后实施的监管力度，实现了建设用地由重审批向重监管的转变，少批多占，不按审批用途和范围用地等违法行为得到了规范和查处。
（三）地质矿产管理制度改革回顾
矿业权审批更加规范。严格矿业权规划计划管理，完善了矿业权审批、项目核查、生产许可、安全许可、环评审查等多项制度，严格执行矿业权设置前置审批程序，严格控制矿业权总量和矿业权供应的重点、节奏、布局和投向，促进矿产资源的合理利用。目前，市、县两级设置矿业权324个，没有超过省厅下达的指标数。
矿业权出让更加公平。一是分级建立了矿业权市场交易机构，制定和完善交易管理办法，明确交易条件、方式、程序，健全矿业权招拍挂、矿业权出让会审等多项制度，规范了矿业权市场交易行为；二是加强矿业权出让审批管理，对新设矿业权一律实行招、拍、挂出让，矿业权交易市场公平、公正、公开。五年来，全市共出让采矿权51宗，成交价款1.88亿元，实现了资源优势向经济优势的转化。
矿产开发监管逐步健全。一是建立联合办案机制。2006年，制定下发了《张家界市国土资源联合执法检查制度》，实行同监察、法院、公安、工商等部门联合执法机制，执法力量得到加强。二是全面推行“县管、乡包、村落实”的三级管理模式，做到“县不漏乡、乡不漏村、村不漏矿”，逐步形成“政府统一领导，国土资源部门组织协调，相关部门各司其职”的工作格局。
二、存在的问题：
（一） 国土资源管理体制改革方面
1、双重管理体制不够规范。2005年，国土资源部门实行省垂直管理体制，但市、县（区）国土资源管理部门的机构、人员编制、工作经费等仍由同级人民政府管理，结果造成了地方政府与上级部门“都管又都不管”的局面。
2、国土资源系统干部发展空间受到限制。市、县（区）党委、政府多以垂管为由，不愿培养和任用国土资源系统干部，致使国土资源系统干部没有交流的空间，干部队伍缺少活力，工作人员的积极性受到影响。
（二）土地管理制度改革方面
1、集体土地流转有待进一步规范。当前，农村集体经济组织或农民，自主将集体建设用地有偿转让给别人已成社会现实，转让所获取的收益直接由集体经济组织或村民个人支配，导致产权交易税费流失，产权纠纷逐渐增多。
2、农村土地登记发证工作有待加强。由于受人力、经费以及村民的认识程度等因素的影响，农村土地确权登记工作特别是农村宅基地登记发证工作进展缓慢。
3、征地拆迁工作难度大。征地补偿政策配套的不完善，导致被征地群众的期望值存在很大差距，征地拆迁工作难度加大。
（三）地质矿产管理制度改革方面
1、矿山准入门槛不高。现行矿业权取得成本不完全，矿山环境治理没有列入其中，矿山企业主体混杂不一，矿产开发小、散、乱的状况有待扭转。
2、地质勘查投入机制有待健全。由于受地方政府财力、环境等各种因素的影响，我市地质勘查工作一直无法得到突破。
三、“十二五”国土资源管理改革设想
（一）规范推进农村土地产权改革。一是加快农村土地确权登记。制 定和完善土地确权登记制度，建立全市农村土地确权登记体系，加快推进宅基地使用权、集体建设用地使用权确权登记工作，促使农民拥有清晰明确的土地产权。二是引导和规范农村集体土地流转。在耕地所有权和用途不改变的前提下，帮助群众发展多种适度规模经营，鼓励有条件的地方和群众发展专业大户、家庭农场等经营主体，逐步形成“政府政策指导、部门管理服务、群众自主经营”工作机制。积极探索集体建设用地流转办法，建立城乡统一土地市场建设，有序推进产权清晰又符合规划的集体建设用地的流转，切实保障农村集体经济组织和农民的利益。
（二）继续深化征地制度改革。一是积极组织开展征地补偿调研工作，探索建立与我市经济社会发展相适应的补偿标准。在划定的相同片区内,按照统一的补偿标准进行补偿。逐步建立和完善征地补偿争议的协调裁决机制,为被征地农民提供法律援助。二是拓宽安置渠道。充分借鉴长株潭成功的征地补偿安置经验，结合实际，对现有的现金补偿安置方式进行改进，并积极为被征地农民提供就业培训、职业介绍等服务，切实解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题；三是完善征地补偿款分配、使用监管机制。加大监督、检查力度，规范市区征地管理秩序，防止截留征地费等现象的发生；进一步完善征地费用的分配和使用政策，妥善处理集体和农民个人对集体土地的权利关系。
（三）健全耕地保护机制。一是严格责任考核。结合第二次土地调查成果，将省政府下达的新一轮耕地保护目标和任务分解到各区县、各乡镇，并督促其签订耕地保护责任状。进一步健全耕地保护责任考核体系和干部离任审计制度，严格落实耕地保护责任追究制度，促使各级政府加强对耕地保护工作的领导和支持；二是建立耕地保护奖励机制。市、县政府分别按50%的比例来共同筹集耕地保护基金，对在耕地保护工作中表现突出的集体经济组织和个人给予一定的奖励，充分调动社会大众保护耕地的积极性；根据各乡镇耕地保护任务和自行补充耕地的数量，适当地落实基层耕地保护工作经费，促使各级政府积极主动地参与到耕地保护工作中来；三是健全土地执法监察机制。建立健全土地执法共同责任、动态巡查、违法预防和查处等制度，逐步形成“政府领导、国土资源部门跟踪监控、相关部门联动协作”的监管体系，严厉查处土地违法行为。四是完善政府主导、国土牵头、部门参与、聚合资金、整体推进的项目实施机制，全面推进农村土地综合整治，实现耕地占补平衡以适度合理开发向“城乡建设用地增减挂钩”转变，促进社会主义新农村建设。
（四）深化国土资源审批制度改革。一是精简审批项目。对各种行政审批项目特别是非行政许可审批项目，集中进行一次清理，进一步减少审批事项。对应该取消的，坚决取消。二是减少审批环节。经清理后确需保留的行政审批项目，本着“应进俱进”的原则，一律进入行政服务中心窗口。三是提高审批效率。认真落实已经出台的城市批次用地审批制度和改革措施，规范建设用地、矿业权预申请制度，进一步提高审批的质量和效率，切实强化政府供地、供矿的责任。四是加强审批监管。运用现代科技手段，坚定不移地推动政务公开，加大电子政务建设力度，严格执行国土资源审批接办分离、集体会审、限时办结、联网审查、结果公开等制度，进一步规范审批权力，主动接受社会监督；五是加快土地利积极探索推进国土资源规划、计划等相关制度改革，进一步完善有保有压、差别化的土地计划和矿业权设置计划管理。
（五）加快推进土地和矿业权市场改革。一是大力推行土地和矿业权配置的市场化进程，推动土地和矿业权交易市场建设平台，建立全市规则统一、程序科学、公开透明的土地和矿业权交易市场，充分发挥市场配置资源的基础性作用。二是继续推进国有土地有偿使用制度改革，强化国有土地使用权出让招拍挂制度。三是加强矿业权市场制度建设，完善细化矿业权出让程序，探索建立公开透明、符合市场经济规律和地质工作规律的矿业权交易市场，加大矿产资源勘查、开发项目招商力度，促使矿业经济成为地方新的经济增长点。
（六）建立权力制约机制。一是加强资金管理、项目安排等权力运行的重点部位和关键环节的监督，严格执行内部会审、项目评审、内部责任追究等制度，加强内部经济审计，规范权力运行，从源头上预防腐败。二是加强与政府组织部门的沟通和交流，拓宽干部交流渠道，为干部队伍注入活力，促进全市国土资源事业的长效发展。三是建立关键岗位干部定期轮岗交流制度，加大对全市各级国土资源部门负责人和管执法、管财经、管人事及业务热点单位等关键岗位干部的交流力度。四是完善责任追究机制。严格落实党风廉政责任制和行政问责的有关规定，严厉查处各种违法违纪行为。对存在不廉洁行为的单位和个人严格实施问责，对问题较多又不能及时整改纠正的，根据管理权限提出干部调整的意见和建议。
四、建议
（一）进一步完善管理体制。针对目前“双重管理体制”难到位、缺陷多的问题，建议组织有关部门深入调研，对存在的问题制定切实可行、操作性强的配套政策和具体意见，在全省国土资源系统实行人、财、物全部上收，实现真正意义上的垂直管理。
（二）拓展后备干部培养渠道。将后备干部同时纳入省国土资源厅和市委组织部后备干部库，拓宽干部提拔任用和交流渠道，加强国土资源系统后备干部的培养和使用。
（三）出台集体土地流转规范性文件。针对集体建设用地流转难的问题，建议在集体建设用地管理暂行办法的基础上，出台更加具有指导意义的管理规定，进一步明确集体建设用地流转收益的分配方式和比例，建立全省统一的集体建设用地市场体系。
（四）加快转变行政审批方式。加大政务公开力度，全面推行网上审批，明确规定审批所需资料、程序、条件及时限等内容，加强审批监督，建立审批责任追究制度，进一步规范审批行为，减少容易滋生腐败的环节。
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