作者：中债资信交运行业研究团队
摘要
2017年6月28日，交通运输部在汇总各省（市）已公布的收费公路统计数据后，发布了《2016年全国收费公路统计公报》及解读，从2014年起交通运输部已经连续四年发布收费公路统计公报，发布时间较去年有所提前。《公报》从“里程构成”、“建设投资”、“债务余额”和“收支情况”四个方面对2016年全国收费公路统计汇总结果进行公示。
公路里程及密度方面，截至2016年底，我国公路总里程达到469.63万公里，其中收费公路里程占比为3.6%；公路密度小幅提升至48.92公里/百平方公里。随着高速公路里程的不断增加，以及普通公路收费的逐步有序取消，收费公路结构进一步优化，高速公路里程占比提升。未来，基于构建“两个公路体系”的总体思路，收费公路比例将逐步压缩（目标为降至3%左右），同时，收费公路内部结构将继续优化。
投资与造价方面，2016年全国收费公路仍保持较大投资规模，建设资金仍主要依靠以银行贷款为主的债务性融资，但随着收费公路专项债券的推进，融资结构将改变；受施工、拆迁和人工成本上升影响，单公里造价上升至4,433.72万元；预计2017年收费公路仍将保持较大投资规模，且造价成本将进一步提升。
收入及支出方面，受还本支出继续增加的影响，2016年全国收费公路支出增速仍大于收入增速，收支缺口扩大至4,143.27亿元（2015年收支缺口为3,187.30亿元），但收入扣除刚性支出后可偿债资金有所增加，偿债指标小幅改善。
未来展望：短期内，考虑偿还债务本金支出，收费公路行业仍难以实现收支平衡，但收入扣除运营、利息等刚性支出后仍将保持盈余；长期来看，随着收费公路专项债券的发行，行业投融资机制的改革将继续推进，行业政策亦将继续调整，预计行业整体债务风险总体可控。
新闻事件
交通运输部汇总发布《2016年全国收费公路统计公报》及其解读，收费公路信息披露已逐渐常态化，规范性、及时性进一步提升
2017年6月28日，交通运输部在汇总各省（市）已公布的收费公路统计数据后，发布了《2016年全国收费公路统计公报》（以下简称“《公报》”）及解读。从2014年起交通运输部已经连续四年发布收费公路统计公报，收费公路信息披露已逐渐常态化，规范性、及时性不断提升。从报告发布时间看，本次《公报》发布时间较《2015年全国收费公路统计公报》发布时间（2016年9月20日）有所提前。从报告结构看，本次《公报》分收费公路总体情况、政府还贷公路情况、经营性公路情况和通行费减免情况四个部分，基本与去年保持一致。从报告内容来看，《公报》分别从“里程构成”、“建设投资”、“债务余额”和“收支情况”四个方面对全国收费公路统计汇总结果进行公示，数据指标朝着规范化方向发展，内容更加翔实、数据可比性提升。而《公报解读》从“政策实施成效”、“收费公路发展状况”、“债务规模及收支缺口分析”三个方面对全年收费公路运行情况进行了全面的解读，肯定了收费公路政策的实施成效，同时也分析了债务规模和收支缺口扩大的原因。
公路里程及密度
我国收费公路网仍以收费高速公路为主，收费公路结构进一步优化
《公报》显示，截至2016年底，我国公路总里程达到469.63万公里，较2015年末增加11.90万公里，公路网密度由去年的47.68公里/百平方公里提升至48.92公里/百平方公里。收费公路里程同比增长4.0%至17.11万公里，占公路里程比重为3.6%。其中，政府还贷公路和经营性公路分别同比减少1.6%至10.05万公里和同比增加13.3%至7.06万公里，占比调整至58.7%和41.3%，政府还贷公路收费里程的减少，主要是由于政府还贷二级公路收费的逐步取消以及部分政府还贷公路性质变更为经营性公路所致。收费高速公路里程增至12.45万公里，同比增长6.4%。随着高速公路里程的不断增加，以及普通公路收费的逐步有序取消，收费公路结构持续优化，高速公路、一级公路和二级公路里程占收费公路总里程的比重由2015年的71.2%、14.2%和13.9%调整至2016年的72.8%、13.7%和12.8%。根据交通运输部的相关统计，截至2016年底，除西藏和海南没有收费公路外，全国累计有26个省(区、市)已全面取消政府还贷二级公路收费，减少收费里程13.4万公里，剩余省（区）中，内蒙古已于今年5月1日零时起取消全区所有政府还贷二级公路收费，宁夏、青海和甘肃也已公布将在年内取消政府还贷二级公路收费，仅剩余新疆尚存在较大规模的收费政府还贷二级公路。未来，基于构建“两个公路体系”的总体思路，收费公路比例将逐步压缩（目标为降至3%左右），同时，收费公路内部结构将继续优化，高速公路占收费公路里程的比重将继续提升。
投资与造价
2016年收费公路仍保持较大投资规模，建设资金仍主要依靠以银行贷款为主的债务性融资，但随着收费公路专项债券的推进，融资结构将有所改变；受施工、拆迁和人工成本上升影响，单公里造价升至4,433.72万元，高速公路单公里造价升至5,586.18万元；预计2017年收费公路仍将保持较大投资规模，且造价成本将进一步提升
截至2016年底，全国收费公路累计建设投资总额为75,857.52亿元（注：累计建设投资总额指历年和当年收费公路建设投资额的合计，不含已取消收费公路的建设投资额），与去年相比净增6,369.02亿元，增长9.2%，其中，政府还贷公路和经营性公路累计建设投资额占比分别为50.3%和49.7%，高速公路投资占比为91.7%。全国收费公路仍保持较大的投资规模。
从投资构成看，在当前公路行业主要实行“国家投资、地方筹资、社会融资”的投融资模式下，收费公路建设资金主要来源于政府财政、地方筹资和以银行贷款为主的债务性融资。截至2016年底，收费公路累计建设投资总额中资本金和债务性资金投入分别为23,518.24亿元和52,339.27亿元，分别较2015年末增长7.8%和9.8%，占比仍保持在30%和70%左右。从资本金的来源来看，财政性资本金（来源于政府财政）和非财政性资本金（主要来源于社会资本投资、单位自筹等）投入分别为12,882.07亿元和10,636.17亿元，占比约为55%和45%；从债务性资金的来源来看，银行贷款在债务性资金中的占比达92.0%，其他债务资金（发行债券、对外借款等）的占比为8.0%。整体来看，我国收费公路建设仍主要依靠以银行贷款为主的债务性资金。2017年7月12日，财政部发布《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，收费公路专项债券是指地方政府为发展政府收费公路举借，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入，以及相关广告收入、服务设施收入、收费公路权益转让收入等专项收入偿还的地方政府专项债券。随着新预算法的实施和国发【2014】43号文的印发，地方原有各类交通融资平台的政府融资功能被取消，未来地方政府发行收费公路专项债券将成为新增政府还贷公路的唯一融资渠道，行业融资结构将有所改变。
债务余额方面，由于投资仍保持较大规模，债务性资金投入持续增长，收费公路债务规模继续增长，截至2016年末，收费公路债务余额达到48,554.72亿元，与2015年相比净增加4,061.03亿元，增长率为9.1%，不过由于2016年偿还债务本金的增加，债务余额净增加额与增速较2015年都有所放缓。根据全国交通运输工作会议上提出的工作目标，2017年公路、水路完成固定资产投资1.8万亿元，按2016年的投资比例测算，公路和水路固定资产投资金额的比例约为9:1，普通国省道、农村公路和高速公路投资比例约为3:2:5，预计2017年收费公路投资规模将在8,000亿元以上，仍将保持较高水平。随着收费公路专项债券的推进，收费公路的投融资模式将发生改变，但财政性资金不能满足投资需求的情况仍然存在，无论是发行收费公路专项债券还是举借银行贷款，收费公路的建设投资仍将主要依赖于外部融资，债务规模仍将继续提升，但随着路网的逐步完善，预计未来新增债务规模或将有所放缓。
成本方面，基于新建路产建设难度、建设等级、桥隧比上升等带来的施工成本不断增加，以及拆迁成本和人工费用不断上扬，收费公路单公里造价成本呈上升趋势。截至2016年底，全国收费公路单公里造价为4,433.72万元，较2015年末的4,225.90万元增长4.9%，其中高速公路单公里造价为5,586.18万元，较2015年末增长3.0%。预计未来，上述影响因素难有改变，收费公路造价成本将进一步提升。
收入及支出
2016年全国通行费收入增速加快，但受偿还债务本金的大幅增长，收支缺口继续扩大至4,143.27亿元；预计2017年收费公路里程仍将保持小幅增长，考虑部分省市取消政府还贷二级公路收费影响后，通行费收入仍将维持增长，预计行业仍处在偿债的高峰期，支出增速仍将大于收入增速，收支缺口将继续扩大
通行费收入方面，2016年全国收费公路通行费收入为4,548.46亿元，同比增长11.0%，较去年4.6%的收入增速明显加快，其中政府还贷公路和经营性公路通行费收入占比分别为39.8%和60.2%，同比增速分别为3.6%和16.5%；高速公路通行费收入为4,181.32亿元，同比增长12.3%，占通行费收入比为91.9%。从单公里通行费收入看，2016年全国收费公路单公里通行费收入为265.85万元，同比增长6.7%，其中高速公路单公里通行费收入为335.83万元，而政府还贷公路、经营性公路的单公里通行费收入分别为180.21万元和387.70万元，均小幅上涨。预计2017年全国公路货运在经济增长的带动下仍将保持小幅增长，而公路客运需求受高铁分流影响将小幅下滑，但降幅将有所收窄，整体上公路运输需求仍将保持增长态势，按照2017年新增5,000公里高速公路的目标测算，假设单公里通行费收入可继续增长5%，同时考虑取消政府还贷二级公路收费的影响（对通行费收入的整体影响在1%以内），预计全国收费公路通行费收入的增速约为8%左右，仍将维持增长。
支出方面，2016年全国收费公路支出为8,691.73亿元，较2015年增长1,406.63亿元，同比增长19.3%，支出增速明显大于收入增速，主要系偿还债务本金支出规模大幅增长所致。2016年偿还债务本金和偿还债务利息支出分别为4,750.47亿元和2,313.34亿元，分别增长35.8%和2.7%，主要原因在于随着债务规模的持续扩大，每年偿还债务本金的需求随之增加，部分项目的短期债务集中到期，需要一次性偿付本金；另外，2016年整体融资环境较为宽松，融资成本较低，而且部分收费公路主体获得了政府置换债额度，受此影响，一些项目为降低利息支出主动提前偿还部分债务本金，以上原因综合导致偿还债务本金支出的较快增长。从偿债能力来看，2015年和2016年通行费收入扣除刚性运营支出后的可偿债资金分别为2,562.60亿元和2,919.58亿元，利息覆盖倍数分别为1.14倍和1.26倍；可偿债资金扣除利息支出后的金额分别为310.70亿元和606.24亿元，对当年偿还债务本金的覆盖倍数分别为0.09倍和0.13倍，债务仍主要依赖借新还旧来进行滚动。未来，预计地方政府公路专项债的发行将有助于降低公路建设的融资成本，整体偿债指标有所改善。
收支平衡方面，2016年全国收费公路收支平衡缺口为4,143.27亿元，较2015年的3,187.30亿元增加955.97亿元，收支缺口继续扩大。其中，政府还贷公路、经营性公路和高速公路收支缺口分别为2,150.57亿元、1,992.70亿元和3,821.66亿元。预计2017年，考虑到收费公路的债务规模仍将继续增加，收费公路债务余额仍保持较大规模，部分收费公路项目仍将处于偿还债务本金的集中期。若基于以下假设预测2017年收支平衡缺口：通行费收入增长8%，偿还债务利息支出增长5%，其他支出项增长15%，经粗略估算，通行费收入扣除刚性运营支出和利息支出后的可还本金额约为600亿元左右，若假设偿还债务本金支出增长30%，则收支缺口约为5,565亿元，即收支缺口将继续扩大，但收入扣除运营、利息等刚性支出后仍将保持盈余。
未来展望
短期内，考虑偿还债务本金支出，收费公路行业仍难以实现收支平衡，但收入扣除运营、利息等刚性支出后仍将保持盈余；长期来看，随着收费公路专项债券的发行，行业投融资机制的改革将继续推进，行业政策亦将继续调整，预计行业整体债务风险总体可控
短期内，我国的公路仍处在加快建设成网的重要建设阶段，收费公路的建设任务还比较繁重，而财政资金难以满足投资需求的情况仍然存在，债务资金依然是公路建设投资的主要资金来源，债务规模仍将继续提升。而基于现有的收费政策，收费期限仍为固定期限，收费标准仍大都延续90年代水平，在路产造价日益提升的背景下，收支缺口的扩大难以避免，收费公路行业整体难以实现收支平衡，但收入扣除运营、利息等刚性支出后仍将保持盈余。
但长期来看，随着路网的逐步完善，预计后续新增债务的规模可能会逐步回落，而且随着收费公路投融资机制的改革和收费公路政策的调整，行业债务的清偿将更有保障，预计整体行业风险总体可控。
行业投融资机制的改革方面，随着新预算法的实施和国发【2014】43号文、财预【2014】351号文等系列政策文件的陆续出台，地方交通融资平台的政府融资功能被取消，依靠“贷款修路、收费还贷”的模式面临调整。2017年7月12日，财政部、交通运输部联合发布了《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，明确收费公路专项债券资金专项用于政府收费公路项目建设，将依赖银行贷款的融资模式改为政府发行专项债券方式来筹措资金，收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、筹资数额大、融资期限长、融资成本低等优势，它的发行有利于拓宽收费公路建设的融资渠道、降低融资成本、缓解付息压力，另外收费公路专项债券的额度纳入专项债务限额管理，债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督，相较于银行贷款等融资方式更加规范和透明，有利于防范和化解行业债务风险。
收费公路政策的调整方面，2015年交通运输部发布《收费公路管理条例》（修订征求意见稿），明确了“收费”与“收税”的两个公路体系，重新调整了两种收费公路的内涵并修改了两种模式下的收费期限，同时在收费标准的定价要素、收费权益的转让等方面加以细化和完善，对于政府收费公路而言，其统借统还且纳入预算管理将使其债务清偿更有保障，而对于特许经营公路而言，其收费年限可突破30年以及收费标准的考量因素增加也使其债务清偿更有保障，整体上可缓解行业的偿债压力。虽然新的《收费公路管理条例》尚未正式出台，但是从《征求意见稿》的内容和交通运输部给人大的答复来看，《征求意见稿》所提出的思路和方向不会有太大变化。未来，随着收费公路专项债券的推进，收费公路投融资机制的改革将继续推进，收费公路行业的政策也将继续调整，预计收费公路行业整体债务风险总体可控。
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