一、直补模式惠农政策的积极意义
以资金发放为特征的农业补贴政策使农民感受到了各级党委和政府对他们的关怀，直补模式的惠农政策呈现出巨大的生命力，产生了较好效果。直补模式的惠农政策的好处主要体现在几个方面：
一是增加了干群关系的和谐度。农村干群矛盾在20世纪90年代不断强化和固化，并一度成为农村矛盾的主要形态。农村干群矛盾是在乡村干部“催粮收税”行为与农民“反催粮收税”的行为博弈中不断强化的。为了完成上级政府交付的收税这一“政治任务”以及为保障本级政府的有效运转，乡村干部在催粮收税上可谓费尽心机、用尽手段，既有温和的说教，也有威严的诱逼，甚至不惜动用武力。在不断增加的征收与反征收的博弈中，干部与农民的矛盾不断激化。不过，惠农政策的落实则使上世纪90年代以来不断加剧的农村干群矛盾得到了缓和，现在不仅不向农民征收税费，干部还时常下乡进行补贴资金的登记工作，在现实利益的诱惑下，有些农民现在甚至主动和干部搞好关系，因此，惠农政策一定程度上使“三农”趋于稳定。而基层干群危机的消解，也使农村不再可能成为改革发展的一个“雷区”。
二是有限度地增加了农民的收入。在上世纪80年代，由于制度改革和体制转轨，农村生产力得到释放，那个时期农村经济非常活跃，农民收入增加很快，甚至超过了城市居民收入的增幅。不过，20世纪90年代以来，由于粮食生产的相对过剩，由于人们对初级农产品消费的减少，这一时期农产品价格不增反降，而与农产品价格直接相关的农民的收入也不增反降，这样的格局下，农民的相对贫困就越来越明显，农民的相对剥夺感也日渐强烈。但就是在这样的情况下，政府仍然向农民收取“皇粮国税”，这必然引起农民的不满甚至反抗。而随着农业税的取消，惠农政策的增多，农民的收入有了缓慢增长的迹象。虽然惠农政策不能从根本上使农民致富，但惠农政策所释放的信号是中央对农业更加支持，因此，农民的生产热情也会增长，而这会间接增加农民收入。
三是有限度地促进了农业的发展。大规模惠农政策出台的一个重要背景是农民从事农业生产的积极性不断降低，因为，农民认识到从事农业种养植收益十分有限，具有经济人理性的农民愿意选择外出打工来增加收入。在农业种粮积极性下降的态势下，国家的粮食安全遭遇严峻挑战，农业的现代化转型也面临困局。而通过粮食直补、技术直补等补贴政策，则一定程度上增加了农民种养植的积极性，也促进了农业技术的更新和农业生产剩余收益的相对增加。不过，由于惠农政策基本是“撒胡椒面”的形式，只是有限度地增加了农业的种植收益，因而，这一政策形态对农业发展的促进作用也是有限度的。
二、直补模式惠农政策的若干问题
虽然直补模式的惠农政策有一系列好处，但从当下农村发展需要来看，惠农政策不仅产生了一些新的问题，导致农村出现新的矛盾和危机，也可能影响农业发展的取向。通过调研，笔者认为不宜过分夸大惠农直补政策的效用。评价惠农直补政策，有几个问题需要关注：
一是直补政策增加了基层政府的工作负担。直补资金一般是每年一发，而每次发放直补资金，乡镇政府和村组干部都需要耗费大量时间和精力。为了使农民知悉惠农政策，乡镇和村组干部需要转发兑付文件、制作宣传资料、编制帐单表册、走村入户宣传等，而为了防止直补资金的截留、漏发、多发、错发、少发等情况，每次发放资金，乡镇和村组干部都需要进村入户逐户登记、丈量土地、核实面积、制订账卡、张榜公示、协调纠纷、层层报批、督查验收等，由于这一工作直接面向原子化的农户，因此工作量十分庞大。笔者在乡镇调研时了解到，某镇2007年发放补贴时往计算机录入各个农户的补贴数额和相关数据，财经所十几个人连续工作了一个多星期，为了赶进度，还请了不少镇政府的工作人员临时帮忙。另外，为了应付上面的各种检查，乡村干部还需要赶工制作各种检查所需要的材料账本，这些材料账本往往需要花费大量的精力来编写和制作。
笔者在农村调查，一些基层干部则反映他们一年四季都在为发放补贴作准备。在一些乡镇，基层干部不仅需要出工，有时还需要掏钱，据乡（村）干部反映，每年各项惠农政策的落实过程中还需要个人垫付“三个一千元”：一千元的交通费、一千元的食宿费、一千元的电话费。乡镇干部也说到：搞直补，先调查登记，怕别人造假，要公示，翻来覆去，每年发钱，每年统计，很繁琐，为发这个钱真是麻烦。某乡镇领导则透露：在直补发放过程中行政成本要占补贴资金的20%左右。这部分经费一般都由财力十分有限的地方政府自行承担。
二是直补政策导致了新的不公平不和谐现象。由于历史原因，种植面积的官方数字、民间数字和实际数字往往并不相符，这就给发放直补资金造成了障碍。在补贴发放中，不少村组出现了未种田的领补贴而种田的没补贴的现象。有的农户在计税面积上种植经济作物和其他作物也同样得到了粮食补贴。由于婚丧嫁娶，农村人口不断变动，但田地没有变动，于是有些农户只有两口人，但领的补贴甚至比有五六口人的农户都多。有些农户为了增加补帖金额，就虚报田地数量，通常将申报面积扩大几倍乃至更多，尤其在退耕还林、申报大户补贴等方面水分较多。有些农民还有将承包地、宅基地等区域连片谎报成荒地复垦计划，以获取国家大量补贴资金。
笔者在调查中就有干部反映他们那里就出现了造假事件，好在后来查出来了，没有引发大的冲突。而安徽凤台则上演一出树典型骗利益骗荣誉的闹剧：一村委会主任种田10亩谎报1060亩，层层申报，最终骗取农业部“全国种粮大户先进个人”称号，还骗取几万元的种粮大户补贴。可以说，在惠农直补中，有很多不公平的因素，这些不公平的因素造成了一系列矛盾。另外，国家良种补贴政策往往仅限于若干良种，没有涉及其他项目。而甘肃省是全国马铃薯主产区，由于国家没有启动马铃薯良种补贴项目，所以对甘肃省而言，惠农政策就隐含着不公平问题。
三是直补操作难题一定程度上抵消了惠农的好处。为了让直补资金直接发放到农民手中，各地普遍采取“一折通”的形式，即为每位农户在当地农村信用合作社，或者在县城农业银行开设一个专门直补帐户，定期将直补资金打入该帐户。由于合乡并镇等原因，现在一个乡镇的区域面积偏大，而农村信用合作社基本只在镇政府所在地办公，笔者在调研中有农户算了一笔账：该村到镇信用社约9公里，全是泥土路，走路来回需花2个多小时，坐车往返需要八块钱，若坐“摩的”，来回需花30元。而自己家一年也就一百多元的补助，这样算下来每次去取肯定划不来。而有些退耕还林、粮食补助价款和生活补助等由农行代发，由于农行在大部分乡镇没有营业网点，农民一般需要到县城领款，这就大大增加了车费和食宿等开支。在一些地方，由于管理上的原因造成有的“一折通”农户姓名不符、账号不对不能及时取到款，农民需要花费更多的时间、成本和精力去更改姓名、核实帐单。
四是直补政策造成了资金利用的分散化。资金直接到了农民手里，农民怎么使用这些资金由农民自己安排。不少乡镇干部都反映惠农直补资金效果不明显，发给农民几百元，除了让农民高兴一下，觉得党和国家政策越来越好，越来越关心农民外，并没有产生什么特别的效用，因为在当下，几百元钱根本办不成什么事情，农民要么存银行要么消费了，有的甚至直接拿去打麻将输掉了。在分散化的种田模式下，种田的收益赶不上搞副业和出外打工的收益，虽然直补政策一定程度上提高了部分农民的种粮积极性，但对外出打工和搞副业的农民而言，外出打工的仍然打工，搞副业仍然搞自己的副业，这是农民的经济理性作用的结果，也就是说，大多数农民是理性的，不会因为多了几百元钱就把心思转到种植上来。
在当下的农村，有很多公共设施需要大笔的资金来兴建，如果将分散的资金汇集到一起，则会产生额外的效果。在笔者调研中，有镇干部说道：现在国家搞新农村建设，用钱的地方多得很，如修路架桥、灌溉排涝、环境卫生等，都不是一家一户能够解决的，必须依靠集体来解决，私人小打小闹的代价是庞大的，我们镇一年几百万的直补资金，如果放在一起，可以干很多大事，公路、水库这些我们早就想整修了，但就是没有钱，如果这笔钱能统一使用，这些基础设施建设就好搞多了。
五是直补政策助长了部分干部腐败现象。有些地方由于缺少了一个客观有力的监督机制，政策的惠农效果就容易“缩水”甚至改变性质。比如，某乡就违背惠农政策，乡镇政府与村干部相互勾结、侵吞国家发给农民的种田补助。从2004年到2008年国家给农民的专项补助，就没有给农民，而个别村则领到了少部分补助。这些补助资金一般都被乡镇和村组干部私吞或挪用。一般而言，在补贴执行过程中都会出现“漏斗效应”，一级一级截流，最后到农民手里仅为零头。北京一位四川籍保姆自述，家里5亩田地拿到补贴只有2元。有些基层干部不在服务群众上多想办法，而是在如何“弄钱”、“截流政策”上动脑筋。农业部的一项调查显示，国家惠农资金在一些地区被克扣和截留的问题凸显。惠农政策在基层屡屡被“打折”，贯彻执行不到位，已经影响到农民对国家惠农政策的信任。
六是直补政策触发了政府检查机器。为了预防和查处直补资金发放过程中的套取、截留、挤占、挪用、贪污、私分等腐败行为，一般县市和省级政府都制定了一系列检查措施。比如，某区规定，为保障惠农政策落实，区政府成立了专门领导小组，领导小组在检查、督促、整改阶段抽调专人对各单位的清查工作开展全面检查，如发现不按照区政府强农、惠农政策落实情况监督检查工作实施方案要求完成各项部署任务的，坚决追究责任；某县为了保证惠农政策落实，每年县委、县政府要组织县委农工部、县发改委、县财政局、县税改办，由县纪委、县监察局牵头，对乡、村两级当年落实强农惠农政策情况开展检查。同时，县委办、县政府办、县纪委监察局组成联合检查组对县直相关单位贯彻落实强农惠农政策情况实施检查；某省为强化对惠农政策落实情况的监督检查，省里的工作领导小组办公室则启动了关于在全省开展惠农政策落实情况监督检查工作的实施方案。方案规定，监督检查工作从2008年2月份开始至8月底结束。检查分动员部署、学习培训阶段，摸清底数、自查自纠阶段，交叉检查、督促整改阶段和总结评估、深化提高阶段四个大的阶段。从各个地方的实践来看，一项政策的落实，造就了一系列的检查机构和检查机制，而繁琐的行政事务和高昂的行政成本则在不断的检查中大量增加。
七是直补政策制约了农业规模化经营。在笔者调研的乡镇，由于粮食生产直补政策仅对水稻面积进行直补，部分原来不种水稻或不具备种水稻条件的农户纷纷改种水稻，不少农户为得到水稻生产直补款，已自行退林还稻、退经还稻，这就在一定程度上影响了粮食作物内部的结构调整。此外，由于有了补贴，有的农户索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交给自己的亲属耕种，而不愿意将承包地转包给其他农民或种养大户，这在一定程度上也影响了适度规模经营的发展，也进一步强化了目前我国广大农村普遍存在的一家一户分散的小农生产方式。
三、直补模式的惠农政策何去何从
虽然直补模式的政策在增加农民收入、促进农业发展和调和干群关系方面有一定的意义，但这项政策的局限性也很明显。其实，在政策设计中，我们需要考虑政策实施的成本和收益，如果一项政策执行的成本非常高昂而政策的收益比较有限，那么这项政策存在的必要性和合理性就值得怀疑。同时，出台政策是为了解决问题的，如果一项政策的实施在化解某一问题时带来了更多的衍生性关联性的更难治理的问题和矛盾，那么，这项政策的功能和价值就值得拷问。从上面的分析可以看到，直补模式的惠农政策在执行中产生了巨大的执行成本，成为造成基层腐败的原因之一，触发了政府检查机器等带有顽疾性的新问题。因此，我们需要认真考量直补模式的惠农政策。
目前不少乡镇干部都建议变直接补贴为间接补贴，所谓间接补贴就是惠农资金不直接拨给农民，由县市政府和乡镇政府支配，设立专户，根据各个乡镇和各个村的惠农项目来使用这些惠农资金，惠农项目主要包括道路的整修、危房的拆建、流域的治理、垃圾的处理、水田的改造、水利的兴修、社会保险的交纳、娱乐场所的兴建、文化活动的开展、村容村貌的保洁等。具体而言，就是用惠农资金建设文化活动中心、村民休闲中心和医疗卫生服务中心等服务设施，托儿所、敬老院和超市市场等保障设施，公交线、宽带线、电话线、有线电视线、自来水管、排水管等基础设施，农村改圈、改厕、改厨等生活设施，农田修复、林地保护、山体涵养、河流疏浚等生产设施。
惠农资金不直接发给农户，就免除了繁琐的调查、登记、发放等事项，而用这批资金建设农村公共设施，就不需要千方百计地从农民那里集资，也就不会出现直补资金发放中出现的各种不公平事件。当然，乡镇政府这样建议，有自己的考虑，惠农资金留在县市和乡镇政府，基层政府的资金就多了，支配能力就强了，也就更容易出现资金挪用、贪污腐败等问题，在这样的情况下：一方面我们为了发挥直补模式惠农政策的效应，就需要改进直补模式的惠农政策的设计和操作，比如，是否可以考虑减少程序，将几种补贴整合成一种，按照一个标准补贴，补贴发放的时间也尽可能放在一起，这样既直观、简单、减少工作成本又便于操作，能很快使各项惠农政策落实到户、到人。也就是说，不应该在增加名目繁多的直补政策，政策越多越复杂，农民就越难把握，而干部寻租或腐败的空间就更大，所以，惠农政策需要简化、整合和归并。
另一方面，可以将一部分直补资金和其他各种财政拨款汇总在一起，设立专门的农村设施建设和公共服务提供资金，对这批资金的使用，可以先有各个地方根据本地实际情况申报设施建设和服务提供项目，然后有特定部门，或联合多个部门来审查和审批各个申报项目，在此基础上，确定各个地方设施和服务的是否资助以及资助金额。不过，为了防止资金出现漏洞或被截留、挪用、分解等，需要建立监督有效、信息公开、措施得力、惩罚到位的制度或机制。
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