随着僵尸企业处置工作的不断深化，各地国企破产工作进入了加速期，国企破产中的历史遗留问题与复杂的现状互相交织，产生了较多棘手问题。在国企破产过程中，由于土地为核心资产，其处置过程则显得十分关键，受到债权人、职工、当地政府等利益相关方的关注，土地处置的顺利与否一般也会涉及政府维稳，因此，划拨土地的处置则显得极其重要。
一、划拨土地不属于破产财产
根据《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》的规定，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。主要的法律依据有《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条。
附：《中华人民共和国土地管理法》
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第四十七条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，并可依照本条例的规定予以出让。无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
二、划拨土地的处置方式
根据规定，划拨土地不作为破产财产处置，那么僵尸企业基本均为停产停业多年的企业，其自身已经没有能力进行职工安置及还债，如何处置破产企业划拨土地关系到广大职工及债权人的权益。
国务院于1994年发布的《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（适用的１８个城市为上海、天津、齐齐哈尔、哈尔滨、长春、沈阳、唐山、太原、青岛、淄博、常州、蚌埠、武汉、株洲、柳州、成都、重庆、宝鸡）第二条规定，企业破产时，企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后有剩余的，剩余部分与其他破产财产统一列入破产财产分配方案。
原国家土地管理局于1998年发布的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行办法》第6条的规定， 国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。破产企业属国务院确定的企业优化资本结构试点城市范围内的国有工业企业，土地使用权出让金应首先安置破产企业职工，破产企业将土地使用权进行抵押的，抵押权实现时土地使用权折价或者拍卖、变卖后所得也应首先用于安置破产企业职工。
根据前述规定，只要土地是依法取得的，其拍卖所得优先用于安置破产企业职工，剩余部分统一列入破产财产分配方案。那么，实操中由资产评估机构对划拨土地使用权和地上附着房产进行评估，然后将房产和土地整体拍卖，拍卖对价优先用于安置职工债务，剩余部分清偿债务。笔者了解到，在实操中，部分法院在国企作为被执行人的执行案件中，也有对划拨土地进行拍卖的先例，拍卖所得用于偿还债务，土地拍卖的竞得者按照规定补缴土地出让金。
但前述做法疑似违反《中华人民共和国土地管理法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于政府无偿收回破产企业划拨土地使用权的规定。
根据国家发改委《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》（发改财金〔2018〕1756号）第五条完善政策与制度环境中的第四项关于支持有效开展土地再利用的意见的规定，“僵尸企业”及去产能企业依法取得的国有土地可交由地方政府收回，地方各级人民政府收回原土地使用权后的出让收入，可按规定通过预算安排用于支付企业职工安置费用。
河南省高级人民法院在2018年11月发布的《关于加强国有僵尸企业破产审判工作的实施意见》中第15条也明确规定了，国有破产企业所属的划拨用地不属于破产财产，人民法院应协调政府按照府院联动机制处理土地收储或托管。
根据河南省深化国有企业改革领导小组发布的《关于加强府院联动推动僵尸企业破产工作的意见》第三条第四项关于规范处置各类资产的规定，对破产企业涉及的划拨土地及地上建筑物和其他附着物，由市、县政府统一收回、统筹整理开发，处置收益优先用于职工安置。
破产企业划拨土地的处置，应当由政府对土地和地上附着物进行收回，补偿地上附着物的对价作为破产财产处置所得依法进行分配，同时，当地政府可以使用收回土地的出让收入用于安置职工。
附：涉及破产程序中划拨土地处置的相关法律及政策依据（河南地区）：
（1）《中华人民共和国土地管理法》
（2）《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
（3）《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行办法》
（4）国家发改委《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》（发改财金〔2018〕1756号）
（5）河南省深化国有企业改革领导小组《关于加强府院联动推动僵尸企业破产工作的意见》
（6）河南省高院《关于加强国有僵尸企业破产审判工作的实施意见》
三、划拨土地涉及的特殊问题应对
1、划拨土地作为出资时，划拨土地应当作为破产财产处置
根据法律规定，无偿取得的划拨土地，政府可以无偿收回，不作为破产财产处置，但划拨土地使用权在企业设立时，经政府有关部门批准已经被作为企业的注册资本予以登记，即作为股东出资存在时，应当属于企业破产财产范围，政府不得再无偿收回。
2、划拨土地依法设立抵押的，抵押权人就扣除土地使用权出让金的抵押标的物对价享有优先权
企业对其以划拨方式取得的国有土地使用权无处分权，以该土地使用权为标的物设定抵押，除依法办理抵押登记手续外，还应经具有审批权限的人民政府或土地行政管理部门批准。否则，应认定抵押无效。如果企业对以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押时，履行了法定的审批手续，并依法办理了抵押登记，应认定抵押有效。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十条和《中华人民共和国担保法》第五十六条的规定，抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。但纳入国家兼并破产计划的国有企业，其用以划拨方式取得的国有土地使用权设定抵押的，应依据国务院有关文件规定办理。
纳入国家兼并破产计划的国有企业指的是政策性破产的企业，即根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发［1994］59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号）及《关于2000年全国企业兼并破产工作意见的通知》（200015号）认定的企业，凡经国务院批准的兼并、破产、关闭项目，不论是否在试点城市，均执行国务院规定的有关政策，即使土地使用权被抵押,亦应将转让所得优先进行职工安置。
3、划拨土地被出租、占用应当依法办理审批手续
根据国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条之规定，划拨土地使用权不得出租、转让、抵押的强制性规定，相关的租赁合同应为无效合同。原国家土地管理局发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第九条之规定，土地使用权出租，是指土地使用者将土地使用权单独或者随同地上建筑物、其他附着物租赁给他人使用，由他人向其支付租金的行为。
因此，划拨土地及地上附着物的出租应当依法报请土地管理部门批准，未经批的租赁合同为无效合同。
4、划拨土地面积坐落不明的应当通过土地管理部门进行确权测绘
在一宗国企破产清算案件中，破产企业的土地部分为划拨用地，部分土地系征用当地村民土地，没有完善的用地手续，破产企业土地的实际面积和坐落都不明确。此时，管理人应当及时将相关情况报告破产管辖法院，由法院组织联席会议，通过府院联动机制启动相关土地的测绘确权工作。在推动测绘工作的过程中，土地管理部门的测绘队需要土地四邻的确认。在协调四邻确认的过程中，管理人需要适时通过法院协调当地政府做好相关的疏导工作，同时管理人应当做好应对各种紧急情况的工作预案。
5、职工占用划拨土地建造集资房的应对措施
在一宗国企破产清算案件中，由于破产企业停产停业近20年，破产企业的生活区原有住宅年久失修、破败不堪，大部分都已是危房，破产企业的职工通过集资建房的形式，在坍塌的房屋的旧址上建起了数栋集资房。
企业进入破产程序后，由于职工占用企业划拨土地建房的问题通常又较复杂的历史背景，纠纷症结就在于，在国家所有的划拨土地上，有属于职工全部或者部分所有的房子，而因房地一体性，房子不能脱离土地而单独存在，地方政府收回划拨土地，便要牵涉到职工房屋产权的问题。若优先保障职工房屋所有权，则会造成国有资产流失。管理人应当针对相关问题向破产受理法院书面报告，通过府院联动机制化解问题。笔者认为，在土地确无法收回的情况下，可以通过职工补交土地出让金的形式，将划拨用地变更为出让土地并办理相关房屋的权证，但相关方案必须经职工大会通过。
6、当划拨土地被政府收回而地上附着物等被另行处置时，应当及时提起确认处置行为无效，避免出现房地分离
某地财政局咨询，一家企业在破产过程中，划拨土地被县政府收回，但地上附着物与其他资产被处置拍卖，竞得者在拍得后就相关资产的处置发生争议，如何解决房地被分开处置的问题。
考虑到破产程序未终结，相关拍卖对价未进行分配，可以考虑通过利害关系人提起确认处置协议无效的诉讼，收回被处置的资产，政府随后通过征收程序对地上附着物进行征收补偿。管理人对除地上附着物之外的其他资产进行处置，处置所得可以按照分配方案进行分配，而地上附着物补偿到位后，也应当按照分配方案进行分配。
国有僵尸企业的处置工作通常面临职工安置问题，根据目前的政策，对企业破产财产收益不足以安置职工的，政府或企业集团要进行兜底，确保职工安置到位。划拨土地作为重大资产，不论是通过政府收回还是其他的路径进行处置，通常会与职工安置问题捆绑处理。破产企业的土地也通常被职工、债权人“寄予厚望”，因此，划拨土地的处置过程一定要公开透明，严格按照相关程序进行处置，特别是化解职工安置问题过程中，由于破产程序中，事务性的事项较多，管理人务必注意工作方法，要深入职工群体，多解释，勤分析，做好职工的思想工作，采取综合措施化解矛盾。
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