特约撰稿人 朱迪
案情
某市酶制剂厂因负债800万元（其中职工债权250万元），于2021年1月被该市中级人民法院宣告破产。法院指定成立清算组作为破产管理人，组织评估核算该厂资产，其中土地300万元，厂房180万元，设备60万元。
清算组制定方案准备整体拍卖处置资产，该市国资委提出异议，认为其中50亩国有划拨土地不属于破产财产，清算组无权处置。该市国资委与市自然资源局联合报请市人民政府，建议收回该厂使用的国有划拨土地纳入新城建设项目，由该市土地储备中心与清算组签订协议收储该厂的土地，补偿金优先用于职工安置。但法院却不同意这样的处理方式，认为房地分开处置问题无法解决，资产无法变现，导致破产案件迟迟未能终结。
分歧
破产企业划拨土地使用权处置是破产清算中的难点问题，往往因其涉及复杂的债务利益关系，以致各方对处置方案看法不一。
市中级人民法院认为，土地储备中心以政府的名义收回破产企业的国有划拨土地，将导致房地被分开处置，使地上的厂房无法变现。即便是土地储备中心一并收购厂房，但厂房处置未经拍卖，也未经债权人会议决议，采取通过协商方式取得破产财产，处置程序上有瑕疵，该院无法依照法定程序终结破产案件。
清算组认为，整体评估破产企业的国有划拨土地、厂房、机器设备等资产，实施整体拍卖处置，有利于资产快速变现，降低处置成本，解决债权纠纷。由政府收储酶制剂厂用地，有可能出现政府将相关补偿直接分配给职工，而导致其他债权人利益受损。
市国资委与市自然资源局认为，酶制剂厂破产清算不仅要解决职工安置问题，还需要统筹新城建设项目问题。酶制剂厂用地已在新城建设项目规划范围内，即便由清算组整体拍卖用地及厂房，竞得人还要面对后续因征地拆迁无法使用土地的问题，这将导致新矛盾的出现。且清算组跳过政府，直接处置破产企业划拨土地行为违反了相关法律法规，也不利于公私利益的平衡。
分析
法律背景有调整，划拨土地不属于破产财产的司法解释未调整。为配合《民法典》的实施，最高人民法院于2020年12月29日颁布了《关于修改<最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复>等二十九件商事类司法解释的决定中涉及破产的司法解释》（法释〔2020〕18号），涉及《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》有关内容的修改。该司法解释明确，破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。这一条款，仍然延续了划拨土地不属于破产财产的规定，可见，清算中清算组不能自行处分破产企业的国有划拨土地使用权，如需处分划拨土地的地上房产的，应履行相应的审批手续，并明确土地使用权出让金的缴纳问题。
本案例中，酶制剂厂的清算组未履行处置划拨土地的报审程序，就决定整体拍卖划拨土地及地上房产，与市国资委与市自然资源局提出收回划拨土地纳入储备的方式相矛盾，难以获得法律的支持，即便是完成拍卖，也将引发相关资产过户、费用等争议。
收储破产企业划拨土地，需要协调房地分离的处置方式。依据《土地储备管理办法》第三条的规定，依法收回的国有土地可以纳入储备范围。土地储备机构经人民政府授权收回破产企业划拨土地，将其纳入储备土地管理的处置方式虽然有明确的法律依据，但土地大多不是独立存在的，往往会有建筑物或附着物，其价值也是相互关联的，在涉及破产企业划拨土地有地上附着物时，需要解决取得地上附着物的程序问题。
《民法典》施行后，虽然《民法总则》《合同法》等多部法律被取代，但规范破产的《企业破产法》依然独立存在。依据《企业破产法》第六十九条的规定，管理人实施涉及土地、房屋等不动产权益的转让等行为，应当及时报告债权人委员会，未设立债权人委员会的，管理人实施前述行为时应当及时报告人民法院。同时，根据该法第一百一十二条的规定，变价出售破产财产应当通过拍卖进行。但是，债权人会议另有决议的除外。变价出售破产财产应当通过拍卖进行，直接以协议方式补偿地上附着物收储破产企业划拨土地，存在房地分离的处置程序矛盾：清算组控制破产企业的房产出卖，但不能将土地使用权一并转让；政府部门可以收回土地的使用权，却无权同时变卖地上房产。实践中，部分地方探索结合《民法典》《企业破产法》具体适用情形，适用该条款的例外情形，即通过债权人会议决议进行其他方式转让，债权人会议表决对此采用政府收储方式处置破产企业划拨土地及地上附着物的方案后，由清算组将方案提请人民法院裁定认可。
本案例中，市中级人民法院并不反对以纳入储备的方式处理酶制剂厂的土地，提出土地收储处置程序存在瑕疵的缘由，主要是因为土地储备中心拟定的收储方案并没有明确地上附着物是否按《企业破产法》的程序变现，从而导致酶制剂厂的破产程序无法终结。
企业破产终结，须依法履行破产清算分配程序。根据《企业破产法》的规定，只有债权人会议表决通过破产财产分配方案，并提请人民法院裁定认可后，才能实现依法破产终结。对破产企业划拨土地进行收储时，补偿收益也应履行此法定程序方可分配。但在实践中，依然存在部分地方收储破产企业划拨土地时，未经债权人决议程序，土地储备机构便将补偿收益交由国资管理部门直接用于职工安置，而忽略其他债权人参与分配的问题，最终导致破产无法终结。
近年来，虽然与划拨土地处置有关的《土地管理法》等法律法规有所调整，但划拨土地不属于破产财产的司法解释并未改变，这为土地储备机构收储破产企业划拨土地提供了法理依据。在此基础上，结合《企业破产法》的规定，以债权人会议决议确定协议方式转让，在处置及分配方案经法院裁定认可后，按照府院联动机制处理破产企业划拨土地收储中的合法性问题，可以有效解决房地分开处置及分配问题，既可整体处置破产企业的土地及地上建筑物，又履行了法律强制性规定，依法实现破产终结。
土地储备机构需要注意的是，无论是附着物变现处置方案，还是附着物征收补偿分配方案，都应履行法定程序，避免出现程序违法影响收储。法院则要从维护债权人利益出发，积极引导债权人会议作出决议，扫除土地收储障碍，进而寻求破产财产最优处置方案，以法治方法让债权得以公平清偿，实现破产财产的价值最大化。
本案例中，在该市人民政府的协调下，市中级人民法院、国资委、自然资源局、土地储备中心、清算组等各方达成共识，由市人民政府授权土地储备中心统一组织收回破产企业的划拨土地。程序主要有：清算组将包含收储协议在内的整体收购补偿及分配方案提交债权人会议表决，经人民法院裁定认可后，与土地储备中心签订土地收储补偿协议，补偿款由清算组按平衡与兼顾公私利益原则组织分配，最终实现依法破产终结。
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