邹翊
建纬律师事务所资深律师
业务领域：土地成片规划与开发、土地一二级联动、房地产开发、旧改及城市更新、建设工程与土地房地产领域争议解决、大型企事业单位搬迁、大宗房地产项目交易与并购、不动产基金等。
柯磊
上海市建纬（北京）律师事务所律师助理，毕业于华中科技大学、南京大学。
业务领域：土地规划、城市更新、房地产、建设工程等领域诉讼与非诉讼法律实务。
真实案例引导：
去年，A公司通过股权收购方式取得上海某工业厂房项目，交易对价近10亿，该项目占地面积较大，原计划按照《盘活存量工业用地的实施办法》及相关城市更新程序，拟就该项目调整容积率并预备进行整体改扩建。该项目原容积率不超过1.0，按照相关规则，至少有机会提升到2.0甚至3.0。然而，在A公司以工业厂房项目升级转型为科技产业园的相关方案报送到该区政府职能部门时，政府部门以该地块已被纳入战略预留区为由，否决了该方案，并且告知，该地块属于战略预留区，规划上做“留白”处理，过去有规划的，规划冻结不再实施，过去未编制规划的，将不编制新的控制性详细规划，原厂区可以继续使用，但不得调整容积率，不得进行改扩建，不得改变项目使用性质、不得改变原有建筑的主体结构。
A公司收购工业厂房项目用以建设科技产业园的根本目的不能实现，遂与原转让方形成诉讼纠纷。
因最近一轮的规划编制，北京市划定的战略留白有132平方公里、上海市划定了200平方公里，这些区域内的任何项目都将与其他区域在规划上存在巨大的区别，涉及总量较大，本文编纂律师已在2020-2021年间数次接到此类典型案件，鉴于绝大多数企业并不了解战略预留区和规划领域的“留白”问题，为此特做简介，便于企业了解并及时掌握相关风险。
“留白”一词，本指书画艺术创作中为使整个作品画面、章法更为协调精美而有意留下相应的空白，留有想象的空间。“留白”思维逐渐拓展至规划领域，用以应对城市建设发展的不确定性，例如，在国土空间规划体系建立前，土地利用规划中在城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域划定“有条件建设区”，城乡规划中在规划期限内为未来发展预留“发展备用地”等，都是“留白”思维的体现。在国土空间规划体系建立后，“留白用地”①作为一种用地分类在2020年11月自然资源部办公厅发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（简称《分类指南》）中正式确立，指国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地。
实际上，在《分类指南》发布之前，北京市、上海市等地已开展“留白用地”相关的规划实践，并出台相关文件。2020年4月，北京市人民政府发布《北京市战略留白用地管理办法》（简称《管理办法》）；2018年7月，上海市规划和国土资源管理局②发布《关于落实“上海2035”③，进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》（简称《通知》）。战略留白用地与战略预留区称谓虽有所不同，但二者在城乡用地建设范围内进行划定的本质是相同的，本文在介绍上海市相关政策时采用原表述“战略预留区”，本文其他部分统一采用“战略留白用地”概念。本文拟以上述文件为基础，分析战略留白用地的划定、管控、启动及其影响。
一、 战略留白用地的设定背景和内涵在国土空间规划体系下，城镇开发边界作为刚性的空间管控边界，框定了可以集中进行城镇开发建设的区域边界。城镇开发边界划定要求中进一步提出：“特大、超大城市以及资源环境超载的城镇，要划定永久性开发边界。”这意味着，北京市、上海市等超大城市（城区常住人口1000万以上的城市）的城镇开发边界划定后，后续难以通过调整城镇开发边界的方式来扩展建设用地。然而，城市的未来发展充满着不确定性，如何在刚性管控背景下为规划实施保有弹性，为未来发展预留空间，从而适应城市发展的不确定性呢？战略留白用地正是在此背景下产生，是在城镇开发边界的城镇集中建设区范围内为城市长远发展预留的战略空间，实行城乡建设用地规模和建筑规模双控。
战略留白用地的内涵有三点：
一是战略特征，战略留白用地旨在为未来发展留机遇，为长远发展留弹性，为转型升级留契机，为优化功能留空间，是面向未来的复杂性和不确定性的战略举措。
二是弹性特征，战略留白用地为预留用地，在当前特定的经济社会发展形势下，对条件不成熟或者导向不明确的留白用地暂不规定用地类别，而是待条件成熟后才对用地类别进行规划。
三是管控特征，战略留白用地虽然是一类暂不明确开发时间和用地类别的空间，但附加了一套涉及划定、调整、启用等一系列的管控政策。
本质上，战略预留区或者留白用地的本质是政府因公共利益需要，在规划中提前布局具有弹性管理机制的战略预留空间，其主要功能是用于城市发展的战略目的，比如为未来重点交通枢纽、重大市政基础设施或者公共配套设施建设项目、重大产业项目等做储备，但在中短期发展计划中将其规划建设调整余地锁住，只待重大项目落地时才予以启动（特殊情况被启用的除外）。
正因此特殊机制，可能在实务中带来极大的开发障碍和不易被发现的风险。
二、 战略留白用地的划定笔者根据《管理办法》、《通知》将北京市、上海市划定战略留白用地、战略预留区的有关内容归纳概括如下。
表1 北京市战略留白用地划定要点
要点
内容
划定主体
各区政府、北京市经济技术开发区管委会结合分区规划编制
用地选择
1.规划城乡建设用地范围内的重点功能区及周边拓展地区；
2.现状低效利用待转型区域；
3.城市发展重要节点等。
注：选择集中连片、具有一定规模的用地划定战略留白用地。
用地补充
鼓励各区政府、开发区管委会增加战略留白用地规模，将“疏解整治促提升”专项行动腾退等用地中短期内无明确实施计划的地块，及时划入战略留白用地。
用地调整
1.方式：通过用地置换的方式，逐步实现战略留白用地集中连片分布。
2.原则：总量控制、占补平衡。
3.程序：区政府、开发区管委会（编制调整优化方案并组织评估论证）→市规划自然资源部门会同有关部门（审核、备案）→纳入战略留白资源储备库。
用地排除
现状村庄及近期已有建设项目安排、已纳入供地计划的用地原则上不划入战略留白用地。
表2 上海市战略预留区划定要点要点
内容
划定主体
1.市级：“上海2035”在规划城市开发边界内明确对空间留白的规划引导和落地，划定战略预留区。
2.区级：各区政府在区总规、新市镇总规、单元规划编制中应对全市划定的战略预留区进一步深化落实。
注：原则上以新市镇总规、单元规划划定的战略预留区控制线作为规划土地管理的依据，新市镇总规、单元规划未覆盖的地区以区总规划定的控制线为依据，区总规也未覆盖的地区以全市总规划定的控制线为依据。
用地选择
1.规划市级重点功能区及周边拓展地区；
2.现状低效利用待转型的成片工业区；
3.规划交通区位条件发生重大改善的地区等。
用地补充
在总体规划实施过程中，如发展条件发生改变造成未来功能定位和用地性质不确定的区域可新增纳入战略预留区予以管控。
用地调整
区政府（提出申请）→市规划国土资源局（审核确认）→调整。
注：调整方案应符合战略预留区划定的基本要求并经专题论证。
划定主体方面，北京市主要由区级政府在分区规划中进行划定，上海市则分为市区两级，并通过市总规——区总规——新市镇总规、单元规划等多层级规划划定战略预留区控制线；用地选择方面，均聚焦于规划重点功能区、现状低效用地等类型的用地；用地补充方面，较为一致，均提出将未来功能用途（实施计划）不明确的用地补充纳入；用地调整方面，均提出了调整程序。除以上要点外，北京市进一步明确了现状村庄等原则上不划入战略留白用地的几种情况。
三、战略留白用地的管控一幅地块被划定为战略留白用地后并不意味着使其闲置荒废，而是在规划期内根据现状土地用途正常使用，在未来进一步明确开发导向和开发时序前严格限制范围内其他新的开发建设行为。根据《通知》有关表述，本文将地块从划定为战略留白用地到启动使用的这段期间，称为过渡期。过渡期内，战略留白用地会受到一定的管控，以使地块既满足保障未来使用的要求，又能够发挥现有效能。
1. 北京市战略留白用地的管控方式
北京市根据地块是否存在建筑物、构筑物将战略留白用地分为实地留白用地和规划留白用地进行分类管控。
表3 北京市战略留白用地的管控方式
类别
定义
管控方式
实地留白用地
无建筑物、构筑物的留白用地
各区政府、开发区管委会结合实际实施临时绿化并挂牌公示，“以绿看地”，严格管控。
规划留白用地
存在建筑物、构筑物的留白用地
合法建设可暂时予以保留；除用于保障民生需求外，不得随意改变用途或进行改扩建；违法建设予以严厉打击，并纳入拆违计划限期拆除。
根据《管理办法》，北京市规划留白用地的最终目标是在2035年前实现向实地留白用地的转化，因此，被划定为战略留白用地的土地，即使现状用地有建筑物、构筑物，也将逐步被收储。具体由各区政府、开发区管委会对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，纳入国土空间近期规划和年度实施计划，有序组织实施，2035年前实现实地留白，做到“地上物清零”和“零成本”持有。
2. 上海市战略预留区的管控方式
上海市对战略预留区的管控可以概括为总体要求以及规划编制管理、建设项目管理、土地储备管理等环节。
表4 上海市战略预留区的管控要求
管控环节
具体要求
总体要求
战略预留区内的现状建设用地，在不影响长远战略发展的情况下可以继续使用，除完善生态环境和基础设施配套以外，原则上不得进行大规模改建、扩建和新建。
规划编制管理
过渡期内，战略预留区已批控制性详细规划中止实施。
过渡期内，除下列情形外暂停区域内规划的编制和审批：
1.绿化、交通、市政等生态环境、基础设施以及涉及城市安全的项目可以根据需求开展专项规划编制或控制性详细规划局部调整。
2.对于中心城、沿长江干流及黄浦江1公里范围以外的战略预留区内现状项目所在地块，为产业升级、技术改造提出扩建需求的，在符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求、不影响相邻地块合法权益的基础上，采取“一事一议”的方式……按照优质项目标准联合认定后，允许按规定组织编制或调整控制性详细规划。
建设项目管理
过渡期内，除下列情形外，暂停办理战略预留区内各类项目的规划和土地管理手续：
1.绿化、交通、市政等生态环境、基础设施以及涉及城市安全的项目可以按照规划进行土地供应和项目建设，并按规定办理有关规划和土地管理手续。
2.战略预留区内，在本通知印发之日前已合法取得工程规划许可证的项目可以按批准的许可证继续建设，按规定组织竣工验收、核发登记证书。允许按程序审批临时用地规划许可，允许进行危房改建、翻建。
3.对于战略预留区内的现状企业，在符合产业发展导向、地区规划控制、环境保护要求、不影响相邻地块合法权益的基础上，允许进行以下项目建设，并按规定办理有关规划和土地管理手续：
（1）在不超过不动产登记证明记载的建筑面积范围内进行技术改造、改建。
（2）中心城、沿长江干流及黄浦江1公里范围以外的战略预留区内的现状项目，采取“一事一议”的方式，经市经济信息化委会同相关区政府按照优质项目标准认定后，在符合本通知印发之日前已合法取得的出让合同约定的规划设计条件下，进行翻建、扩建、新建。
（3）中心城、沿长江干流及黄浦江1公里范围以内的战略预留区内的现状项目，采取“一事一议”的方式，经区政府同意，并由市经济信息化委会同市发展改革委、市规划国土资源局、市环保局、市科委等相关部门按照优质项目标准联合，按照优质项目标准联合认定后，在符合本通知印发之日前已合法取得的出让合同约定的规划设计条件下，进行翻建、扩建、新建。
（4）涉及编制或调整控制性详细规划的，按照本通知要求，经市经济信息化委会同相关部门联合认定，并编制或调整控制性详细规划后，按照规划进行扩建。
土地储备管理
过渡期内，允许办理土地储备相关的规划和土地管理手续。收储土地可以用于临时绿化等。
与北京市旨在2035年以前实现实地留白的管控方式不同，上海市在规划编制、项目建设等方面针对符合要求的优质项目、现状企业等采取“一事一议”的方式进行差别化管控，允许符合一定条件的现状企业、优质项目所在地块进行规划编制和项目建设。但由于该认定标准具有一定门槛，对于大多数低效用地土地使用权人而言难以达到，因此，不符合例外标准的用地短期内只能维持现状，中远期将被收储。
四、战略留白用地的启用北京市在《管理办法》中明确“战略留白用地……原则上2035年前不予启用”，即本轮总体规划期内不存在启用的可能性，因此《管理办法》未对战略留白用地的启用程序做出规定。
上海市在《通知》中明确战略预留区统一由市政府管理，并建立规划启动机制。战略预留区块可以整体启动或者部分启动。按照“选址论证-用地申请-征询意见-审核认定”的程序启动规划编制、审批和实施管理。
表5 上海市战略预留区启用步骤
步骤
具体要求
选址论证
根据重大事件、重大项目实施要求，由相关区政府或市规划国土资源局提出项目用地需求和选址要求，对涉及战略预留区块开展用地条件评估。
用地申请
由市规划国土资源局根据论证情况向市发展改革委、市规划国土资源局、市经济信息化委、市环保局、市科委、市住房城乡建设管理委等相关部门组成的联席会议提出战略预留区规划启动申请。
征询意见
由市规划委员会组织专家委员会审议，并由市级联席会议征询市级相关部门意见。
审核认定
由市规划国土资源局根据专家和市级联席会议意见进行审核，报请市政府批准同意。
对于区域发展条件成熟的战略预留区，经市政府同意启动后，由市规划国土资源局会同相关区政府依法合规开展规划编制、审批和实施管理。规划批准后对涉及的战略预留区块予以调减，不再作为战略预留区进行管理。
五、 战略留白用地制度影响分析根据北京市、上海市关于战略留白用地的制度安排，战略留白用地在编制总体规划时即同步划定，并在总体规划实施过程中进行补充、调整。社会公众可以通过政府部门公示的规划文本、图纸查阅战略留白用地的划定范围，如查阅北京市各分区规划，上海市总规、区总规、新市镇总规、单元规划等。
1、对战略留白用地土地使用权人的影响
对于现状无建筑物、构筑物的战略留白用地，土地使用权人如未在相关文件发布之日前合法取得相关许可文件，则无法再申请办理规划和土地管理手续开展建设活动。
对于现状有建筑物、构筑物的战略留白用地，根据北京市的管控要求，将制定分类清理方案，有序组织实施，在2035年前实现实地留白；根据上海市的管控要求，现状建设用地，在不影响长远战略发展的情况下可以继续使用，但除符合认定条件的优质项目、现状企业等原则上不能进行大规模改建、扩建、新建。鉴于北京市、上海市都将现状低效用地纳入战略留白用地选择范围，而现状低效用地通常不符合产业升级、优质项目认定条件，因此划入战略留白用地范围的现状低效用地要么面临被政府收储，要么面临因规划中止或改扩建项目无法实施的风险。
2、对收购项目的影响
对于在相关文件发布之日前已经通过收购等方式取得土地使用权，后在项目推进过程中发现所收购项目地块已被划定为战略留白用地，无法办理项目规划和土地管理手续的情形。笔者认为，收购方可以基于项目地块现状建筑物、构筑物及原有使用功能，评估通过认定为优质项目来获批规划和土地管理手续的可行性；如不具备可行性或可行性较低，可以依据《民法典》第五百六十三条第一款，因不可抗力致使不能实现合同目的，主张解除项目收购合同，减少损失。
对于在相关文件发布之后拟在北京、上海等超大城市通过收购等方式取得土地使用权的项目，收购方应对地块是否已被划定为战略留白用地做充分调查，若通过收购方式取得的项目正巧处于战略留白用地范围内，则通过城市更新、产业升级转型、规划性质和容积率调整等方式进行大幅度改扩建的可能性几乎归零。此类收购风险极大，收购方应将拟收购项目不属于战略留白用地作为交易的前置条件之一，务必予以重视。
此外，虽然目前战略留白用地、战略预留区仅在北京、上海两地的总体规划中体现，但鉴于《分类指南》中已明确“留白用地”这一用地类型，且城镇开发边界作为刚性管控工具已在行政法规中明确，经本所咨询各地自然资源厅及各地目前的计划安排，未来其他超大城市、特大城市亦将推动战略留白用地制度落地，这类城市的项目收购中也应充分关注有关战略留白用地的最新规划与政策安排。
3、对战略留白用地周边土地使用权人的影响
在规划实施中，可能存在后续通过用地调整等方式划入战略留白用地的情形，如政府部门可能会为了实现战略留白用地集中连片，将现有相对分散的战略留白用地与其周边用地进行置换，土地使用权人需关注地块是否与周边相对分散的战略留白用地相互交错，关注地块周边规划编制、重大建设项目安排等情况，评估通过用地置换的方式划入战略留白用地的可能性。
就战略留白用地内的既有项目进行转让，无论是股权转让人还是股权受让人，都要提前做好预判，并且综合把握风险。
再次提示，土地规划专业领域具有一定的前瞻性、前沿性和技术特征，相关企业在作出重大决策前，务必先与专业机构咨询沟通。
注：
① “留白用地”是2020年11月自然资源部办公厅发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中界定的用地类别，其范畴较“战略留白用地”“战略预留区”更大，可及于城镇开发边界之外的用地。
② “上海市规划和国土资源管理局”为发文机关在机构改革前的名称，本文未做调整。
③ “上海2035”指《上海市城市总体规划(2017-2035年)》。
参考资料：
《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》
《北京市战略留白用地管理办法》
《关于落实“上海2035”，进一步加强战略预留区规划和土地管理的通知》
《城镇开发边界划定要求》
《战略留白用地内涵、划定与管控研究》
《留白用地的定位及管控机制》
《国土空间总体规划中的用途留白策略探讨——以广州增城区为例》
《政策︱<北京市战略留白用地管理办法>正式印发》
END
作者 | 邹翊 柯磊编辑 | 建纬品牌部
