方涧（浙江工商大学法学院特聘副教授） |目录 一、土地征收决定生效时点的理论争议与现实变革 （一）土地征收决定生效时点的理论争议 （二）预征补协议制度下土地征收决定生效时点的现实变革 二、司法裁判的基本立场与存在的问题 （一）法院裁判的整体取向与基本思路 （二）主流司法裁判存在的问题 三、我国集体土地征收决定生效时点的理论建构 （一）征收公告发布作为征收决定生效时点的理论证成 （二）与既有物权变动规范体系的衔接 结语 |摘要 囿于立法缺位，我国集体土地征收决定的生效时点存在“批复说”“公告说”“补偿说”三种不同的理论。我国土地征收制度经历了从“分级限额实施征收体制”到“分级多阶段实施征收体制”的演变。随着预征补协议制度的引入，传统“征收批复权”的功能趋于弱化，而“征收公告”的价值却被重塑。在司法裁判中，多数法院坚持“批复说”，并形成了“批复视为生效—被征收人丧失物权—与被诉行为无利害关系—裁定驳回起诉”的裁判逻辑，但难以实质性解决争议。一个可行的方案是：将征收公告及其先行行为共同视为征收决定的构成部分，即“征收决定=征收先行行为+征收公告”，并以征收公告的发布作为征收决定生效的标志，同时实现物权的转移。这样不仅可以在多阶段行政行为和内部行政行为的理论框架内进行合理解释，又能落实行政诉讼全面审查的基本要求，还能有效衔接民法物权变动的规范体系，满足“先补偿后征收”的制度理念。 |关键词 集体土地；征收决定；生效时点；征收公告；行政批复 |正文 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第12条将“征收、征用及补偿决定”纳入受案范围，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第11条第5项也使用了“征收决定”的表述，用于规范作为最终裁决的行政复议决定。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第229条规定，因人民政府的征收决定，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，“自征收决定生效时”发生效力。可见，“征收决定”不仅会引起民事物权的变动，也是触发行政诉讼或行政复议的重要缘由。然而，我国目前尚未建立明确的“集体土地征收决定制度”。2019年修正通过的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）也依然采取了“有意的制度模糊”的立法策略，继续维持了“经省级以上政府批准后由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的征收制度，仅在第47条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，未对什么是集体土地征收决定以及征收决定何时生效等问题作出明确规定。这直接导致了司法实践中法院对于被征收土地物权何时及如何转移，安置对象何时确定，批复、公告等是否可诉等问题产生重大分歧。为此，本文拟通过对现有学术理论、法律规范和司法判决的梳理，在规范体系内提出确定“征收决定”生效时点的合理方案。 一、土地征收决定生效时点的理论争议与现实变革 我国尚未在立法层面建立起明确的集体土地征收决定制度。《土地管理法》于2019年进行过修正，短期内再次进行实质性修改的可能性极低。因此，迫切需要基于合理的法解释学提供切实可行的法律解决方案。事实上，理论界对这一问题的认识也存在巨大分歧，并主要表现为“批复说”“公告说”“补偿说”三种观点。 （一）土地征收决定生效时点的理论争议 “批复说”认为征收决定在征收申请获得“批复”时生效。因为在省级以上政府批准征地时被征收集体土地的所有权即刻灭失并产生新的国有土地所有权，实际上直接影响了行政相对人的权利义务。这一观点的支持者认为，在多阶段行政行为理论中，征收审批行为属显名主义原则的例外，在性质上应被认定为具体行政行为，故能独立对外产生效力；[1]从司法救济角度而言，批复应当具有一定的可诉性，国务院、省级人民政府作出的批准征收行为即征地决定不应属于行政终裁行为，[2]由国土资源部承接国务院征收决定权的对策可以解决可诉性困境。[3] “公告说”主张征收决定的生效时点应始于公告送达之日。因为征收批复以发布公告的方式送达被征收人后，才能对被征收人发生法律效力，才能导致土地性质的改变，也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。[4]支持这一观点的理由在于：首先，从多阶段行政行为理论角度出发，告知批复文件只是征收公告的一项功能，更关键的是这意味着县级以上地方人民政府正式以自己的名义对外进行征收的意思表达，产生了与相对人设定具体征收法律关系之效果；[5]其次，从司法救济角度而言，区别征收批复与征收决定更符合文义解释，利于征收决定接受司法审查；[6]最后，从集体土地征收程序再造角度来看，预征补协议的引入很大程度上能够有效衔接征收决定生效与物权转移这两者的关系。[7] “补偿说”主张只有在安置补偿已经到位的前提下，被征收人的物权才得以变更或者消灭，此刻征收决定才生效。这是应“征收”与“补偿”同时性原则之要求。尤其现行法并未规定如何处理协议补偿与决定补偿的关系，可能会导致征收时点与补偿时点间隔过长的风险。[8]也有学者认为有关司法解释实际上已明确只有土地使用权人依法取得补偿安置，[9]行政机关才能申请法院强制执行责令交出土地决定，从而使补偿成为征收机关实现土地所有权的要件之一。[10]还有学者提出征收决定是附条件的行政行为，在补偿金支付时生效，既符合行政法原理又能充分保护被征收人的合法权益。[11] （二）预征补协议制度下土地征收决定生效时点的现实变革 土地征收决定生效时点的理论争议存在深刻的制度根源。现实的变革会带动理论的革新，而理论认识的拓展也促进着实践的发展。我国土地征收制度的变迁使得征收决定在不同的历史时期承载了不同的规范内涵，并发展出“批复说”“公告说”“补偿说”等不同的学理观点。同时，随着预征补协议制度的引入又形塑了新的规范特征。因此，对“土地征收决定权”的制度变迁展开一定程度的历史叙事是理解土地征收决定生效时点的必要前提。 1.“土地征收决定权”的历史演变 从历史维度考察，我国土地征收制度经历了从“分级限额实施征收体制”到“分级多阶段实施征收体制”的演变，相应的集体土地征收行为也发生了从“某级政府单独作出土地征收批准”到“多级政府分阶段最终作出土地征收决定”的转变。事实上，在前一个阶段，并不会产生土地征收决定生效时点的分歧。根据1953年《国家建设征用土地办法》第4条、1982年《国家建设征用土地条例》第8条以及1986年《土地管理法》第25条的规定，征收审批权按照用地规模在各层级政府之间分级限额实施，不同层级的政府按照法律规定的权限实施独立审批。这也就意味着下级政府征地申请的审批无须上级政府同意，有权机关作出的“批准”行为几乎涵摄了征收决定行为的全部内容，批准生效即意味着征收决定生效。因此，在当时的历史背景下，上述三种学说并不存在区分的现实必要性。 1998年《土地管理法》通过之后，土地征收制度呈现出明显的“分级”“多阶段”特征，各级土地利用总体规划批准权、农用地转用审批权以及集体土地征收批准权均集中于国务院和省级政府。市、县人民政府在征地程序中的主要职责是同意用地单位的申请，编制“一书四方案”（或“一书三方案”），并逐级上报有批准权的机关。在这一制度安排下，市、县人民政府的角色定位从“决定者”变成了国务院和省级政府的“意志传递者”。也正因为如此，“征收批复权”包含了“决定权”与“监督权”的双重属性，对土地征收决定的生效起到了关键性作用。“批复说”由此成为主流学说。 然而，随着2019年《土地管理法》第47条第4款引入预征补协议制度，并将之作为县级以上地方人民政府申请征收的要件之一，整个土地征收工作的重心发生位移。[12]根据新的要求，绝大多数集体土地利害关系人同意签订补偿安置协议是申请征地的先决条件，而省级政府和国务院的主要职责从“批复决定”变成了“对征收土地的必要性、合理性、是否符合公共利益和法定程序进行审查”。这一新的制度安排改变了多阶段行政行为理论视角下征收决定的构成，实质确立了“先补偿、后征收”的征收程序，深刻影响了我国集体土地征收决定生效方式的实践模式，同时也为“公告说”和“补偿说”提供了理论生长空间。 2.预征补协议制度下传统“征收批复权”的弱化 随着现代行政事务的迅速发展，国家行政职能不断扩大、职能分工日渐细化，已使得行政过程中呈现出了复杂的多阶段性特征。[13]在县级以上地方人民政府发布土地征收公告前，需要经过发布预公告、开展土地现状调查和社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告、办理补偿登记、组织听证、签订补偿安置协议、落实费用及省级以上政府土地征收审批等多重步骤。在上述行为中，诸如预公告、土地现状调查等显然不会对被征收人创设权利义务，无疑是阶段性行为，但关于土地征收批复行为的性质认定则存在争议。虽然学界普遍认为其属于内部行政程序，认为我国集体土地征收决策机制本质上是一种政府内部封闭的层级审批，但不少学者提出，由于批准征地的上级行政机关对发布公告的下级行政机关具有绝对的拘束力，后者不过是具体的执行机关，而上级的征收审批行为直接影响了拟被征收人的合法权益，发生了“内部行为外部化”现象。[14]总结来看，该理论观点的内在根本逻辑是主张省级以上政府的征地审批行为对是否征收某片集体土地有绝对的决定权，进而实质变更了被征收人对土地及其附着物与房屋等所享有的权利。 然而，在预征补协议的新制度安排下，如果县级以上地方人民政府没有与绝大多数拟征收土地的利害关系人就征地补偿安置达成一致表意，便一直不能满足申请征地的必要条件。换言之，“集体土地征收呈现出明显的'市、县政府与被征收人基本达成一致意见后，报省级政府或国务院同意后实施’特点”[15]，签订安置补偿协议工作的前移使得征地审批机关的绝对决定权已经部分转移到了具体组织实施补偿安置的地方人民政府手中。实际上，省级人民政府和国务院只能依据地方政府上报的书面材料作出审批决定，审查流于形式。[16]县级以上地方人民政府是通过征地开展城市建设、启动征收程序与补偿安置工作的负责机关，同时又是发布征收土地方案的公告机关，其是否仅是被动的“意志传达者”，进一步而言征收决定是否还自征地批复作出时对被征收人权利义务产生实际影响而生效已不可同日而语。基于上述现实的变革，“批复说”的解释基础发生了一定的动摇，与“公告说”之间存在此消彼长的关系。 3.预征补协议制度下“征收公告”的价值重塑 在传统土地征收制度下，我国集体土地征收程序主要包括征地审批、发布征收公告、办理征地补偿登记、征地补偿安置方案确定与公告、补偿及交付土地等六大环节。尽管当时《国土资源部关于印发〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（国土资发〔2004〕238号）设置了在申请征地前有关部门须完成“预公告”“调查土地现状”“必要的听证”等前置程序，但未明晰听证程序启动规则与结果是否能够作为依据，使得公众对征地补偿安置方案发表意见的参与权实际归于流产。而自2019年《土地管理法》颁布施行后，我国集体土地征收的基本格局发生了新的变化。一个最为明显的特征是：“与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议”成为县级以上地方人民政府申请征收土地的相关前期工作。此后2021年修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《实施条例》）第32条更是明确规定有关费用足额到位是批准征收土地的必要条件，并且进一步细化了如何具体组织实施征地补偿安置方案内容，要求在发布征收土地公告后应当对个别未达成征地补偿安置协议的被征收人作出征地补偿安置决定。自此我国集体土地征收程序形成了“绝大多数集体土地利害关系人同意征收补偿+落实足额费用为申请征收条件+公告后及时作出征地补偿安置决定”的格局。 此外，在上位法“先补偿、后征收”的总体框架下，地方还制定了地方性法规、地方规范性文件等来规制支付补偿费用的期限，衔接协议补偿与决定补偿关系，以保证补偿足额到位、及时落实。如《江苏省土地管理条例》《浙江省土地征收程序规定》《上海市征收集体土地房屋补偿规定》等均对此作出了明确规定。事实上，世界上绝大多数国家均认可“无补偿则无征收”原则，如美国联邦宪法第五修正案证实了国家征收权的存在，[17]且对这一权力作了“不予公正补偿，私人财产不得被征为公用” 的根本限制。[18]而就补偿程序而言，对于征地的补偿又有“在征收前支付补偿”与“在征收后及时或在合理时间内支付补偿”之分。[19]其中“先征后补”的程序必然导致被征收人先丧失所有权，后获得征收补偿。这一过程有悖于程序正义，且极不利于被征地人的权益保障。 通过制度与规范的变迁可以发现，原先征收批复行为作为征地程序的启动环节，一经作出便率先影响了土地物权的稳定状态，而之后的征地补偿安置往往因补偿标准分歧较大等问题迟迟未决，彼时的“征收公告”更多的是发挥对外公示的程序性功能。而引入预征补协议制度之后，若超过一定数量的被征收人对补偿方案并不满意而拒绝签订补偿安置协议，征收行为便不能被审批通过，更不能组织实施。这显著缩短了征收决定与补偿决定的时间间隔，并且解决了过去征收工作顺序颠倒造成的土地权利人意见几乎不被采纳、地方政府拖欠和拒绝赔偿的情况经常发生的弊病，[20]使得我国集体土地征收制度更加吻合“无补偿则无征收”这一根本原则。在这一制度安排下，“征收公告”被赋予了新的价值功能，征收公告的发布不仅仅只是一个程序性的行为，更意味着“批复”的完成和“补偿”的基本到位。也正是基于这种客观的现实变化，传统“批复说”遭到了不少质疑，取而代之的是“公告说”与“补偿说”的兴起。 二、司法裁判的基本立场与存在的问题 制度的变迁引起了“征收决定”在“批复”“公告”“补偿”三者之间不同的定位转换，而立法的刻意模糊使得司法的态度显得尤为重要。通过中国裁判文书网梳理长三角地区2015-2020年的集体土地征收案件后发现，与“征收决定”相关的案件共计72件。选择上述地区作为样本地域的理由在于：第一，长三角三省一市经济发展及法治建设状况较好，公民权利意识较强；第二，随着城镇化进程的加快，长三角地区出现大量棚户区改造及城中村改造项目，集体土地征收纠纷较多，可为实证研究提供一定数量的样本。 （一）法院裁判的整体取向与基本思路 通过对72个案件的统计，发现司法领域对征收决定生效时点的认识基本呈现如下图景：（1）原告以坚持“补偿说”为主。作为被征收人的原告大多从权益保护的角度出发，认为未经合理补偿，土地和房屋的物权就未发生转移。该种观点占比41.67%。如在“虞×等5人诉浙江省人民政府土地行政复议一案”中，原告上诉称现行法律并不能得出“集体土地所有权、用益物权自征地批准文件下发之日起即消灭”的结论，认为原审法院认定上诉人“与被诉行为无利害关系”存在错误。[21]（2）被诉行政机关与法院大多采取“批复说”。在样本案例中，被诉行政机关和法院采取“批复说”的占比分别为43.06%和52.78%，也有少数采取“公告说”，分别占6.94%和8.33%。值得注意的是，法院在判决理由中大多引用《民法典》第229条来说明被征收人物权的转移。（3）仍有较大比例的法院回避征收决定何时生效的问题。在样本案件中，33.33％的裁判文书未对征收决定具体何时生效、物权何时转移等予以回应和说明。 
通过梳理上述司法裁判可以发现，人民法院在受理此类案件时基本以“批复说”为主流，且形成了“批复视为生效—被征收人丧失物权—与被诉行为无利害关系—裁定驳回起诉”的裁判思路。首先，若有证据证明案涉集体土地经人民政府批复收归国有，则视为征收决定生效，发生物权转移效力。如在“陈×、郑×诉温州生态园管理委员会城乡建设行政管理一案”中，法院认为上诉人与被诉行政行为之间不存在法律上的利害关系的理由是：其房屋坐落的集体土地经浙江省人民政府作出《浙江省建设用地审批意见书》被批准征收为国有，相关物权灭失。[22]其次，决定生效后，被征收人丧失原集体土地上的物权，同时依法取得安置补偿请求权。实践中法院认定自征收决定生效后，案涉土地的所有权和使用权均被收回，集体组织成员的土地使用权已经消灭。如在“周×诉安徽省人民政府行政复议一案”中，法院认为安徽省人民政府作出的批复决定生效后，原告即失去对该土地的承包经营权，同时取得要求依法补偿安置的权利。[23]最后，以“与被诉行为无利害关系”为由，裁定驳回起诉。通过上述两步，法院认定案涉集体土地已被批准征收为国有，征收批复的法律性质即为征收决定，而征收决定生效时发生物权转移的法律效果。因此，被征收人丧失对原集体土地的使用权，法院认为其与后续行政机关如何处置被征收国有的土地已无利害关系，继而裁定驳回起诉。
当然，实践中也存在少量采用“公告说”和“补偿说”进行说理论证的案例。如在“陈×、陈×诉温州市规划局行政许可一案”中，法院认为原告所使用的集体土地自土地征收公告发布之日转为国有建设用地，其对原使用的集体土地继续占有、使用、收益的权利将通过征地补偿安置予以保障。[24]但一方面案件数量较少，另一方面没有像“批复说”那样形成“模式化”的论证逻辑。因此，可以基本认为司法实践中以“批复说”为主流。更加重要的是，尽管《土地管理法》的修改在理论和规范意义上改变了征收批复和征收公告在土地征收中的价值定位，但是由于立法者态度的模糊性，这种立法的变化作用到征收决定的生效时点上较为隐晦，且传统的“批复说”在法官心中根深蒂固，因此修法前后对司法裁判并没有带来根本性的转变。
（二）主流司法裁判存在的问题
上述样本显示，虽然法院在审理相关案件过程中建立的裁判规则有一定的实践合理性，但由于在征收决定生效时点问题上的认识局限，后续集体土地征收纠纷无法得到实质性化解，并主要表现为以下三个方面：
第一，法院将征收公告与征收批复均排除在司法审查之外。对于征收公告而言，法院通常认为这一行为并不直接设定被征收人的权利义务，也不产生实际影响，本质上仅是一种宣告，继而裁定不予受理。[25]而对于征收批复而言，法院多以“无利害关系”为由驳回起诉。在现有的救济模式下被征地人极易陷入“状告无门”的境地，权利受到侵害时的救济形同虚设。第二，法院破坏了“同案同判”的司法裁判标准。同案同判属于依法裁判的衍生性义务，其含义本身就蕴含于依法裁判之中。[26]“同案同判”要求昭示了法律上的平等观念在法律适用领域的贯彻或落实，是展现司法公正的一个具体标识。[27]然而通过对上述案件的梳理可以发现，不仅被征收人与行政机关之间对这一问题的理解存在巨大分歧，即使是在司法系统内部，也不存在一个绝对统一的判断逻辑，这在一定程度上损害了司法公信力。第三，法院机械适用现有规范且缺乏说理。最高人民法院在《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》中提出，裁判文书说理要做到四个层面，即事理、法理、情理和文理的统一。然而通过对样本裁判文书的梳理可以发现，在适用《民法典》第229条时仅有20.83％的法院对于征收决定生效时点进行大致说理，大多仅堆砌证据与法条，得出“物权已经转移，原告与被诉行为无利害关系”的结论。法院在撰写文书中需要对适用的法律及适用该法律的理由进行确切的说理，然而实践中若涉及物权何时转移、如何转移以及哪些物权被转移等问题，大多数法院在适用上述法条时显然未达到明确、充分的要求。
三、我国集体土地征收决定生效时点的理论建构
在“有意的制度模糊”立法策略的影响下，征收决定生效时点的确定无论在理论上抑或在司法实务中均存在较大分歧，“批复说”“公告说”“补偿说”与现有的规范体系、司法实践之间存在难以协调的冲突。上述矛盾的核心主要表现在两个方面：第一，在多阶段行政行为体系下，到底哪一个行为代表了“征收决定”，或者说现行规范体系中的哪些行为要求实质上构成了“征收决定”的理论与规范内涵；第二，与《民法典》物权变动规范以及“先补偿后征收”的实践如何进行有效衔接。
（一）征收公告发布作为征收决定生效时点的理论证成
在我国集体土地征收程序历经预征补协议的重大制度嬗变后，一个可行的方案是：将征收公告及其先行行为共同视为征收决定的构成部分，即“征收决定=征收先行行为+征收公告”，并以征收公告为标志，征收决定在公告发布时生效，同时实现物权的转移。上述构想在多阶段行政行为理论以及“先补偿后征收”的制度建设之下具有合理性与可行性，同时可以有效回应司法争议。之所以这样认为，主要存在以下几点理由。
第一，批复作为内部行政行为，在土地征收过程中原则上不会产生外部化的效果，法律效力的产生通常需通过公告手段。德国的一般权力关系理论将行政行为区分为内部行政行为与外部行政行为。我国划分内部行政行为和外部行政行为的标准主要是基于身份上的隶属关系，内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为。因为内部行政行为不直接对外产生法律效力，尤其是对行政相对人的权利义务不产生实际影响，所以长期以来被排除在受案范围之列。根据国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》第9条，“批复”作为 13类主要公文种类之一，适用于答复下级机关的请示事项。因此，批复作为内部行政行为原则上不具有外部化效果是学界共识。
“内部行政行为外部化”仅是一种例外情况，且需满足严格的适用条件。理论上一个较为系统的判断路径是首先区分此种外化属于“成立要件之外化”还是“独立要素之外化”。前者与“前阶内容”相连结，具有可诉性，后者需结合外化的职权主体及是否产生法律效果综合判断。在独立要素外化中，只有依公权的同体外化加上产生外化的法律效果才具有可诉性。[28]在司法实践中，内部行政行为的外化条件主要包括行为内容的处分性、外化方式的职权性以及产生了实际影响。一个强有力的佐证是最高人民法院发布的第22号指导案例，其裁判要旨指出：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”因此，征地批复作为内部行为产生外化效果不宜成为常态。
令人吊诡的是，根据上文统计，实践中有52.78%的法院在判决书中直接将内部的批准或者批复行为视为征收决定行为，而忽略了后续的公告行为。在上述样本案例中，法院并没有阐释批复行为在何种条件下会产生外部效果，更没有论证在“本案”中为什么批复行为意味着土地已经被征收为国有。造成这一问题的原因在于：在持有“批复说”观点的案件中，行政机关均履行了公告程序，公告行为本身并没有成为争议的焦点。因此，法院在论证征收决定的生效时点时往往会忽略公告行为，而径直说明批准就意味着征收行为的生效和物权的转移，不自觉地误用了内部行为外部化的理论。事实上，根据行政行为效力理论，行政决定未经送达对相对人不发生法律效力，征收公告所承担的告知与送达功能是行政决定生效的必要条件。《征收土地公告办法》曾规定，未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。因此，土地征收中的公告不仅具有告知、送达的功能，同时能够引发物权变动、补偿等一系列后续法律关系。甚至有学者认为，在实践中当事人往往难以及时获知行政机关批准征地的决定，对批准征地决定无法及时提起诉讼，在学理上对征地公告提起的诉讼可以视为对征地公告所示的征地决定的诉讼。[29]
第二，土地征收是多阶段行政行为，其先行行为并不具有行政法上的独立性，只有同时满足“外部效力”与“行为效果”才具有可诉性。多阶段行政行为的概念起源于德国，在行为模式上主要呈现出“多主体+多阶段+一个行为对外”的架构。[30]从我国土地征收制度的总体设计来看，复杂的农用地转用和征地审批程序使得没有任何一个主体享有完全意义上的征收权，更多地表现为在不同阶段分割和分享国家征收权。[31]最高人民法院在（2017）最高法行申295号行政裁定中首次用裁定的形式阐释了多阶段行政行为的内涵：“所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形”“只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序”。集体土地征收行为无论在多阶段行政行为的理论框架抑或司法裁判的立场下均具有明显的多阶段性。在多阶段行政行为中，前阶段行为只向后阶段行为机关作出，缺乏外部效力。具体的判断标准是：对外表示主体应与行为主体具有同一性，而从前后阶段行为之间的效力关系判断前阶段行为对行政相对人权利义务的影响是否产生了确定性。[32]征收批复行为并不契合主体同一性条件，行为效果在预征补协议的制度架构中明显趋于弱化。因此，作为先行行为，其并不具有行政法上的独立性。而征地公告行为作为法律强制规定的必经流程又实际承担着发生对外效力的重要功能，具有显著的标志性。
第三，将批复等先行行为与征收公告行为一并视为“征收决定”可以对征收行为进行有效、全面地司法审查，避免因批复的内部性与公告的程序性引发审查困境。实践中，若对征收公告行为不服提起诉讼，法院只会针对最后阶段行为进行审查以致行政争议难以实质性解决、影响社会安定，并不能通过将征收批复行为的行政作为外部化的例外情形得到良好消解。“实则应在整体上反思多阶段行政行为的司法审查范围，包括前阶段行为应否及如何审查、前阶段行为机关的诉讼参与加以改善。”[33]如果将“先行行为+征收公告”视为征收决定，“征收公告”则是征收决定的终点和最终的行为结果，成为征收决定的生效标志。这种方案带来的一个显著优点是可以有效避开《行政诉讼法》第12条第3款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条第2款第6项中关于内部行政行为因不对行政相对人的权利义务产生实际影响进而不可诉的规定，并且落实行政诉讼“全面审查”的规范要求，真正达到行政诉讼的立法目的。因为此时，该公告所依据的主要事实、法律依据以及先行行为都将被纳入审查之列，而非仅仅针对公告本身的合法性进行审查。另外需要说明的是，即使在“批复外化”的特殊情形下，批复时间和公告时间的适用也不会引起制度操作上的混乱。理由在于：首先，“批复外化”要满足较为严格的条件，本身应当是一种例外情况；其次，在“批复外化”的情况下，通常没有后续的公告行为，事实上失去了正常征收决定的标志性行为，只能以批复这一先行行为作为特殊的生效时点，这属于公告生效的例外情形；最后，“批复外化”后，其内容便就有了可诉性，需要接受法院的全面审查，事实上满足了行政诉讼的立法目的。
（二）与既有物权变动规范体系的衔接
如果说将征收公告发布认定为征收决定的生效时点，那么接下来无法回避的一个问题是：根据《民法典》第229条，“自征收决定生效时”物权发生变动的效力，而现有《实施条例》却要求“先补偿后征收”。实践中如果没有补偿到位却又发布了征收公告，此时是否发生物权变动的效力？协调两者关系的一个合理方案是：将所有权的权能进行分离，当征收决定生效时，依据《民法典》发生物权转移，但在收到足额补偿金之前，原土地权利人可以事实上占有原不动产，在效果上达到近乎“先补后征”的要求。
第一，将足额补偿作为土地征收物权变动前提的做法在域内外存在一定的规范基础。在大陆法系国家和地区，为了绝对保障被征收人获得补偿的权利，并克制行政机关的违法冲动，多将被征收人取得补偿作为征收土地所有权发生转移的前提。以我国台湾地区和德国为例，物权变动时间被设置在补偿金支付当日或之后，前者的“土地法”第235条和“最高法院”判决均表明被征收土地所有权应于补偿费发给完竣之日由征收者取得；[34]后者只有在征收受益人履行补偿义务之后，行政长官才能发布执行命令确定权利变动日期，以保证补偿已支付并留存出充分的准备交付时间。[35]在以“补偿”作为征收决定生效前提的国家和地区中，都能够从其法律规范中找到明确的依据。2021年修订的《实施条例》在第32条中明确“有关费用未足额到位的，不得批准征收土地”；在地方，《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》《浙江省土地征收程序规定》等也重申了这一要求，实践中更是有很多地方建立了征地补偿费用预存制度。[36]
第二，在土地征收实践中，所有权的转移与占有的转移并不必然同步。德国《建筑法典》在第113条承认共同进行征收与确定赔偿金阶段的简单征收程序，并在整个程序结束之前可以宣布对被征收人的临时土地安置措施。[37]在日本，征收委员会会作出权利取得裁决和清空交付裁决，虽然相应房屋土地的所有权自征收人支付确定的补偿金后即可在裁决所设定的时间取得，但在所有权转让之后清空期限届满之前，原所有权人等可以继续占有该土地房屋。同样地，在法国征收法上，司法阶段的公用征收裁判将产生被征收不动产的所有权转移于公用征收单位的法律效果，未收到补偿款的原所有人仍可使用、收益被征收的不动产，征收单位只有在付清补偿金后才能实际占有。[38]由此观之，在部分国家的征收进程中，存在一段征收人已取得所有权，而被征收人仍能占有、使用被征收不动产的特殊权利形态，而所有权权能出现分离并不会影响所有权的转移。
第三，物权变动与占有转移的分离更契合我国征收补偿制度的传统学理与现有实际。鉴于当下我国集体土地征收决定生效方式的立法缺位状态和城镇化快速发展需要的背景，并考虑司法实践目前形成的裁判规则及规范执行的安定秩序价值，将补偿完毕纳入生效要素的各方面条件可能还不够成熟，这也是征地补偿安置费用的预存制度未被纳入《实施条例》的主要原因。[39]以征收公告的发布作为征收决定的生效时点同样也会出现所有权权能分离的情形。征收公告发布，集体土地所有权性质发生了改变，在收到足额补偿金之前原土地权利人在事实上可以占有土地。只有已经得到安置补偿或无正当理由拒绝接受安置补偿且拒不交出土地，征收机关才可以作出责令交出土地决定、申请法院强制执行。根据传统行政行为效力理论，行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力。[40]以征收公告为标志，征收决定生效之后，该行政行为随即产生法律效力，此时所有权发生转移。但是，无论是从《中华人民共和国宪法》财产权保护的基本理念，《土地管理法》“生活水平不降低，长远生计有保障”的基本要求，还是从征收基本理论、补偿与占有的基本关系出发，国家未完成足额补偿均不能实际占有被征收的不动产。换言之，这并不意味着我国集体土地征收过程中只有在安置补偿结束后所有权才真正转移，而是在征收决定自公告发布生效时物权已经转移，国家有权将被征收土地使用权划拨或出让给第三人，不过行政机关只有在完成补偿金支付后才能实际占有，圆满享受所有权全部权能。故此，以征收公告的发布作为征收决定生效时点与物权转移的衔接在解释上并无障碍。
第四，补偿先于征收程序的日趋完善为公告模式与现有物权变动体系的融通创造了制度条件。征地决定自征收公告发布时生效，被征收人的所有权和使用权转变为安置补偿请求权，可以通过征收决定及补偿安置行为提起诉讼维护权益。因此，为使土地征收决定生效方式与民法物权变动规则保持融贯性和协调性，将集体土地征收程序中的征收先行行为与征收公告共同作为一个征收决定，并在征收公告作出时发生被征收土地、房屋所有权变动法律效果的征收决定生效方式不失为一种理性选择。
结语
制度的变迁通常会引发学理的更新，并带来规范体系内部的紧张关系。随着预征补协议制度的引入，土地征收中原有的批复、公告与补偿行为之间发生了微妙的变化，进一步引发了可诉性、物权转移、审查内容等分歧。土地征收决定的内涵是这一争议的关键所在，而生效时点的确定则是解决这一问题的核心。在集体土地征收制度改革的大背景下，对这一问题的回答不仅要经受住行政法理论体系的考验、疏通现有的公私法规范体系，同时也必须对改革实践进行充分的关照。将征收公告及其先行行为共同视为征收决定的构成部分，即“征收决定=征收先行行为+征收公告”，并以征收公告为标志，公告发布时征收决定生效，同时实现物权的转移的方案可以在一定程度上达成上述目的。
（责任编辑：王万华）
|参考文献
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[32]参见徐键：《论多阶段行政行为中前阶段行为的可诉性——基于典型案例的研究》，载《行政法学研究》2017年第3期，第66-69页。
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[37]参见［德］鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》（上册），张双根 译，法律出版社2004年版，第581页。
[38]参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第301-303页。
[39]参见魏莉华：《新〈土地管理法实施条例〉释义》，中国大地出版社2021年版，第208页。
[40]参见姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第247-250页。
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