全域土地综合整治与国土空间规划的融合问题

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全域土地综合整治是对区域空间的全域规划、整体设计和综合治理，是解决乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地利用低效化和生态质量退化等多维度问题的重要途径。与传统土地整治相比，全域土地综合整治践行“生命共同体”理念，强调空间规划的引领和“山水林田湖草沙冰”全要素的整体设计，更具前瞻性、统筹性、全局性，注重从规划到项目实施的有序传导、充分衔接、严格落实。

国土空间规划与土地综合整治的衔接

区域与范围须衔接。全域土地综合整治强调全地域、全要素、全覆盖，整治区的合理划定是体现全域土地综合整治科学性的首要条件。国土空间规划通过对区域全地类现状进行详细梳理和科学评估，基于区域生态特征、农业发展、产业特色、规模潜力等，有效识别地域特色，科学推导全域土地综合整治潜力区域。土地综合整治范围应与国土空间规划划定的综合整治潜力区域充分衔接，发挥整治的最大效益。

空间与任务相匹配。全域土地综合整治的主要任务包括农用地整理、建设用地整理和生态保护修复等内容。由于全国各地现状基础和发展诉求区别较大，细化土地综合整治类型和重点任务就十分重要。国土空间规划通过综合评估、有序推导和空间研判，识别三大空间，划分差异化发展功能区，能有效识别空间特色。而将土地综合整治任务与国土空间功能、特征进行匹配，可明确土地综合整治的方向和重点，更有效地提高土地整治综合效益。

指标与目标相衔接。国土空间规划主要通过分类指标构建、用地结构布局调控和各类用地边界管控等手段，实现对土地综合整治项目的引导和约束。将国土空间规划指标和空间布局作为土地综合整治主要目标，优化农业生产结构、生态用地和产业发展空间，是实现国土空间用途管制和土地整治综合效益提升的重要途径。

项目与建设相统一。全域土地综合整治实施方案应重点将国土空间规划明确的近期重点建设项目整合，形成农地提升、生态保护、公共设施建设、产业发展、农民居住、文化风貌等建设项目库，初步分析资金成本、来源和项目建设的可行性，通过“田、水、路、林、村、产”等系列工程，落实近期项目建设，最终实现空间规划、策划设计中近期项目和土地综合整治建设工程的统一。

策略与措施相融合。国土空间规划应以生态、农业、建设三个维度的国土空间适宜性评价为基础，统筹区域全局，提出具有前瞻性的策略引导。其中，空间适宜性分析不仅能对区域生态重要性、农业适宜性和建设适宜性进行有效评估，还能判断区域地形条件、土壤质量、水土流失、区位条件、人群热力等各单项因子短板，为整治项目具体措施提供有效指导。土地综合整治项目应针对整治区各单项因子优劣情况，有针对性地提出各项措施。

上海市崇明区三星镇的

       全域土地综合整治实践

围绕提升土地整治的全局战略支撑力、区域发展驱动力和社会价值传播力，上海逐步形成了以“郊野单元”村庄规划为引领、以策划设计为支撑、以内涵不断拓展的市级土地整治项目平台为路径，探索国土空间规划体系与土地综合整治项目的紧密融合。

科学评估确定整治范围与任务。三星镇位于上海崇明区西部，有21个行政村，各村“扁平化”发展特征明显，通过初步调研难以判别影响区域发展的核心潜力区。为有效划定土地整治区，三星镇“郊野单元”村庄规划引入地理信息模型，对全域人、地、产、村、貌等全面分析，识别特色发展重点村，采用“评估集成+层层筛选”方法，划定土地综合整治区，并基于国土空间适宜性评估，科学确定生态空间网络、农业生产功能区和乡村振兴空间。

锚固基底为主导的生态修复。一是以生态建设为核心，明确生态规划的思路，即“生态识别—策略提出—指标分解—项目整合”。其中，结合三星镇的生态区位和生物栖息环境，以及对区域内陆（湿、水）生植被，常见动物的分布、数量、生境及质量、胁迫因子等的调查，构建了四类13项因素的指标体系，完成全域生态重要性分级；针对整治区生物多样性保育要求较高、河道周边生态敏感性较大和西部水源涵养功能重要性较高等特征，提出“生物多样性保护、蓝绿网络、绿廊湿地”三大策略；同步分解森林覆盖率、水面率、水质等多项生态指标，布局“林水相依、相对集中”的生态用地，将生态清洁小流域、生态公益林建设、点面源污染治理、生态系统建设等多项近期建设项目纳入近期重点生态项目。二是充分衔接上位生态指标，落实生态建设。整治区形成了农田林网完善、林相全面提升、水网连通优化、水质整体净化等多个子目标；整合林业部门、水务部门专项资金，落实规划近期重点生态项目；针对植被覆盖度、土壤侵蚀度、水土保持、生物生境等因子重点分析，落实六类30项生态措施。

农业转型为主导的农地提质。一是转变发展理念，统筹农地战略。基于农业的重要地位，三星镇将农地提质作为乡村产业振兴的重要途径。其中，在对传统土地资源、耕作效率、水土条件等农业发展评估基础上，增加对农业特色资源和郊野风貌的评估，识别区域农业差异化发展特色；针对整治区耕地质量高、局部零散、特色农产设施薄弱、农田风貌肌理突出的农地特征，提出“塑肌理、丰农产、慧农业、聚农田”四大农地提质策略。二是落实农产发展，实践提质措施。土地综合整治以规划农业生产指标为目标，形成新增耕地、永久基本农田保护、农业设施建设等子目标。其中，通过“连通、修复、构建”等多种措施，强化和延续整治区“沟、堤、路、田、塘”为特色的农田风貌肌理；延长苦草产业链，增强物联网技术运用；重新布局灌溉与排水系统，改善农田灌排条件，实现“慧农业”；采用局部平整、土壤剥离与回填等措施平整田块，保证耕作层质量，落实“丰农产”；建设用地拆除复垦后，完成污染检测与治理，采取土壤培肥措施，提升农田质量与数量，完成“聚农田”。

风貌提升为主导的建设整治。一是注重建设用地挖潜，合理规划建设空间。三星镇通过构建评估模型，评估整治区低效建设用地区域、村落宜居水平、配套设施等情况，提出“减零散、美村落、塑空间、优设施”四大策略。规划分解建设用地总规模、新增建设占用耕地等指标，管控保留和新增建设用地图斑边界，将美丽乡村建设、建设用地减量化和农民集中居住等项目纳入近期建设项目。二是落实建设管控，美化建设空间。整治区严格落实建设用地图斑和指标管控，整合减量化专项资金、美丽乡村建设资金等，落实整治区近期建设项目。围绕建设用地整治策略，进一步完成整体风貌意向策划和建设空间风貌优化设计。（作者均供职于上海营邑城市规划设计股份有限公司）

全文敬请阅读2022年《中国土地》第1期

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