2019年12月，自然资源部部署申报全域土地综合整治试点工作，将浙江“千村示范、万村整治”的全域土地综合整治的经验在全国予以推广。笔者结合为地方申报试点的经历，对全域土地综合整治工作做了初步探析，认为全域土地综合整治是助力乡村振兴的主要抓手，是提升土地节约集约利用和保护耕地的重要手段，也是解决农村土地问题特别是规范农村宅基地管理、促进农村宅基地有序退出的有效途径。
一、全域土地综合整治要干什么事情
全域土地综合整治的内容主要包括农用地整治、建设用地整治和生态修复。按照土地整治的发展历程，现在的全域土地综合整治是2000年以来实施土地整理项目、2007年前后开始土地整理复垦开发项目、棚户区改造、2008年广东省开展三旧改造等的建设用地再开发的升级版本，这期间还包括全国开展的高标准农田建设、现代农田建设等提升农田生产水平的工作，内容从单一型整治为主逐渐发展到为解决区域性的土地问题而开展全面的整治提升，包括农用地整治、建设用地整治以及生态修复等在内的多要素、多形式的综合整治。用一句简单而通俗的话说：在一定区域范围内，凡是国土范围内需要进行整理、实施的工作内容都可以而且应该纳入整治范围，也就是山水林田湖草生命共同体的系统把脉治理。
试点的目的是用三年的时间在各省区域范围内总结一套适合各省的全域土地综合整治的经验，研究更多的政策创新和突破，为下一步的全面铺开全域土地综合整治奠定政策基础。
二、全域土地综合整治能解决什么问题
十分珍惜和合理利用每一寸土地，严格保护耕地是我国一项基本国策，核心要义就是要提升土地的节约集约利用水平。这个节约集约利用，包括了建设用地的节约集约利用即单位建设用地产出水平考量为重点的建设用地节约集约利用考评；也包括农用地的节约集约利用即现有农用地是否存在丢荒撂荒现象、是否支撑大规模现代化的农业生产等；还包括以矿山恢复治理、海岸线海岛整治修复等为重要内容的生态修复。通过全域土地综合整治，将区域范围内的各项整治活动充分协调协同，如将拆旧复垦和农用地小田并大田结合，提高农用地的连片程度，从而实现整治活动效果的叠加，实现整治资金1+1>2的效果。总之，一定区域范围内的土地节约集约利用水平的提升是衡量和推进全域土地综合整治的重要标准，也是全域土地综合整治应该带来的社会效应。
笔者在试点申报方案编制过程中，从另一个视角看全域土地综合整治，认为全域土地综合整治是解决区域范围内各项规划实施落地的重要手段。乡村振兴背景下，很多地方组织编制了乡村旅游专项规划、现代农业发展专项规划、产业规划等，为全面乡村振兴描绘了一个美好蓝图。但是囿于没有做好与土地利用规划、现状的协调，很多项目落地存在或多或少的问题，比如乡村旅游配套设施需占用或调整基本农田；农业产业化发展受限于耕地质量或连片程度不高，或水源、交通等条件难以满足生产需求等。基于此，通过全域土地综合整治能够有效解决这些实际问题，为规划顺利落地和乡村振兴奠定基础。
以笔者实地调研的两个项目为例。其中一个项目的镇政府拟通过发展种植与加工一体化的农业生产项目拉动三产融合，带领农民致富，涉及种植面积约3000亩，种植基地加田间地头的生产基地，需要通过全域土地综合整治实现小田并大田、农田高质量建设以及精品农业发展的目标，并通过点状供地保障项目配套设施落地等；同时该项目创新了宅基地管理的方式，采取“拆旧复垦+安居建设”模式，为拆旧后的村集体相对集中建新房统一安排宅基地并预留一定的发展用地（包括根据人口增长测算需要的宅基地和村集体发展建设用地），结余的指标可进行交易，在获得了群众支持的同时使地方获得交易收益。这个项目将农业产业发展、农村居民点规范管理和全域土地综合整治密切结合起来，是一个将“人、地、产业和资金”全面统筹的很好范例。另一个项目主要是依托当地优质的自然资源本底，在新农村建设的基础上发展乡村旅游，拟通过全域土地综合整治将旅游规划涉及的停车场用地、旅游服务性用地落地；将拆旧复垦、垦造水田和农田建设与乡村旅游中的特色农业种植结合，满足特色农业种植规模化发展的要求；同时将旅游规划路线上的废弃矿山进行生态修复，成为乡村旅游中的一个特殊景点。这两个项目都是为保障相关的规划落地而将全域土地综合整治和产业发展结合的典型代表，可以预想效果是能够达到土地综合整治的预期。
结合全域土地综合整治试点申报方案编制工作，笔者发现，全域土地综合整治也是解决农村居民点建设用地的重要手段，通过全域土地综合整治调整建设用地布局、增减挂钩解决建设用地指标来源问题、通过拆旧复垦的指标交易为农民房建设和新农村建设提供资金支持补助，多个政策利好叠加从而实现农村居民点用地依法依规。
三、全域土地综合整治有哪些政策基础和突破
一直以来，土地整治领域出台了很多的政策，包括城乡建设用地增减挂钩、农村宅基地拆旧复垦、“三旧”改造、垦造水田以及耕地提质改造等。全域土地综合整治的重点是将这些政策进行叠加和综合运用，进一步协调这些相关政策在综合整治中发挥更大的作用。
自然资源部在试点申报的通知中，对于永久基本农田调整和增减挂钩指标可以省域范围内流转，是对全域土地综合整治政策的补充和完善，因为在以镇区为单位的范围内大规模土地整治行为必然会涉及到基本农田的调整。这一政策支持，可以保障全域土地综合整治范围内的实施可以“放开拳脚”，增减挂钩指标的省域范围流转也保障了土地整治项目的资金来源多了一个途径。
四、全域土地综合整治需要新的突破
现有土地政策工具包足以支撑全域土地综合整治的开展，但是在各个政策的协调和实际运用中还需要有新的形式的创新。
（一）土地利用总体规划（空间规划）调整、基本农田的调整、拆旧复垦指标的收益利用、增减挂钩指标的对应利用。如通过全域土地综合整治实施实现建设用地规模的交易，拆旧复垦指标交易的收益分成与引进社会资金挂钩，历史废弃矿区的建设用地可以进行复垦并进行指标交易从而解决历史形成矿区的复垦复绿资金来源难题。
（二）尝试突破增减挂钩的“先拆旧、后建新”的规定，争取“先建新后拆旧”或至少是“拆旧建新”同步，通过资金监管的形式保证拆旧进度。
拆旧复垦和水田指标交易也可以采取同样的形式。
（三）适度放宽水田垦造的管理形式。试点范围以外的水田垦造仍然由省建设工集团负责组织实施，试点范围内的水田垦造项目可以由全域土地综合整治的企业或是地方财政资金组织开展，以提高地方全域土地综合整治实施的积极性。
（四）建立全域土地综合整治监管系统。充分运用遥感航拍和地理信息技术，建立全域土地综合整治项目“一个库”，建立指标与资金管理“一本账”，收集整理与全域土地综合整治相关的数据，如现状数据、规划数据、管理数据和社会经济类数据，最终形成全域土地综合整治管理所需的“一张图”，并以此为数据支撑，建立全域土地综合整治监管系统，实现项目“落图落地”，实现全域土地综合整治项目从项目立项、项目实施到竣工验收全过程的项目管理、项目监测、整治成效综合评价和项目统计，提高全域土地综合整治管理水平和决策分析支持。
部门简介：
土地整治事业部，目前拥有60余人的技术团队，由土地资源管理、地理信息、环境工程、城乡规划、水文与水资源、水利水电、工程造价等多个专业的人才组成。一直以来，整治事业部秉持“客户为上”、“服务创新”的理念，持续深耕国土整治，积极探索生态修复。可承接高标准农田建设、垦造水田、增减挂钩、拆旧复垦、耕地质量评价等单项或综合整治业务；同步拓展矿山、水、林等生态修复，为客户提供精准服务。目前已在开展多个市县的国土综合整治与生态修复专题研究、全域综合整治与生态修复总体规划、项目策划及工程设计、矿山生态修复规划及上述各类整治设计等技术服务工作。
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