当前，我国正处在快速工业化和城市化的发展阶段，资源、环境与发展的问题尤为突出，这就为作为政策工具的土地利用规划提出了更高的要求。搞好新一轮土地利用规划的修编工作，充分发挥土地利用规划和供应政策在宏观调控中的作用非常重要。对比不同国家土地利用规划的经验，以发达的市场经济体制为特征的北美土地利用规划以土地的用途管制为核心，以混合经济体制为特征的欧洲的土地利用规划则以制度构建和政策的制定为特点。可见，土地利用规划与一定地域的社会经济特点和发展阶段密切相关。一些学者从土地规划的科学性、可操作性和权威性等方面对我国的土地规划进行了回顾和探索，具有重要的价值.期望将土地利用规划与时代和地域的经济和社会发展相结合，重新审视我国改革开放以来的两轮土地利用规划，为新一轮土地利用规划修编以及逐步建立有中国特色的土地利用规划体系提供参考。
一、“第一轮”土地利用总体规划的评价（1986-2000）
党的十一届三中全会以后，实行了经济体制改革，极大的促进了国民经济的发展,但也出现人地矛盾突出的形势“六五”期间，年均减少耕地48.7万公顷，1985年高达100万公顷。为此，1986年成立了国家土地管理局并实施《中华人民共和国土地管理法》，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行”在这种背景下开始了“第一轮”土地规划的编制的。以实行有计划的商品经济为条件，按照我国实现社会主义现代化建设第二步战略目标的要求以及《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》要求编写。基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。体现以下特点：
1、社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划
全国土地利用规划纲要中的土地利用的方针是切实保护耕地；保障必要的建设用地；努力改善生态环境；提高土地利用率和生产力；实行土地“开源”与“节流”并举的方针；统筹兼顾，量力而行，调整土地利用结构。基本上体现了当时我国处在社会主义有计划商品经济下的服务型土地利用规划特点。
2、建立了我国土地利用规划编制5级体系
本次规划首次开展了国家、省、市（地）、县（区）和乡（镇）的五级土地利用总体规划编制工作，完成了全国及大部分省、市、县和乡的土地利用规划工作，并制定了《省级土地利用总体规划编制要点》以及《县级土地利用总体规划编制要点》，奠定我国土地利用规划体系的基础。
3、初步建立了符合中国国情的规划方法
建立了包括准备工作、确定土地利用问题和规划目标、编制规划方案、规划报告的审议和报批四个阶段的基本程序；提出了综合分析、公众参与、定性方法和数学模型、计算机技术相结合等土地用规划的基本方法并用于规划的编制实践中。尤其是全国规划的5个专题研究中（全国土地利用现状研究、全国土地粮食生产潜力及人口承载潜力研究、全国不同地区耕地开发治理的技术经济效益研究、全国城镇用地预测研究、全国村镇用地预测研究），采用AEZ进行了耕地的预测和分析；采用经济分析的方法，探讨村镇用地的预测方法的研究；建立了基本的预测和评价的方法；采用了GIS技术进行了全国土地利用分区的研究等，为后来我国土地利用规划的开展奠定了良好的基础。
4、规划未得到有效的实施
本次规划尽管有《土地管理法》作依据，但是由于没有具体规定规划审批等事项，因而没有得到很好的实施，也就没有起到应有的作用。但是就科学的方法而言，对后来的规划起到重要的指导和借鉴作用。
二、“第二轮”土地利用总体规划的评价（1996-2010）
“第二轮”规划是在贯彻落实中央11号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》精神、1998年修订《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立社会主义市场经济体制的体制背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的实现下编制的。基期为1996年，规划期为2010年，并展望到2030年。有以下特点：
1建立社会主义市场经济体制时期以耕地保护为主的规划
无论规划的目标（在保护生态环境前提下，保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变……坚持占用耕地与开发复垦耕地相平衡）的确定，土地利用的基本方针（把保护耕地放在土地利用与管理的首位；坚持供给制约和需求引导……）的制定，以及规划指标的确定（四个指标中三个围绕耕地）都表现出本次规划以耕地保护为主题。
2建立了指标加分区的土地利用规划模式
采用指标加分区的方法，对用地进行自上而下的层层控制。主要指标包括：耕地保有量、基本农田、非农建设占用耕地、土地开发、整理和复垦指标等四个指标。分区在国家级体现为土地利用分区，具有指导性，为分区的土地利用政策服务。基层的分区体现为土地用途管制分区，具有操作性，为地方土地利用控制提供依据。
3、注重了与城市规划、村镇规划的协调，但程度有待加强
依据新《土地管理法》规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”，各地在土地利用规划编制中依照法律规定和用地标准对城市、村镇建设用地规模进行了严格审核，落实了建设用地范围。但是越来越多的城镇把土地规划甩到了背后。比如，现行的全国土地利用总体规划管到２０１０年，可是许多地方已经或正在编制２０２０年城市规划、村镇规划等专业、专项规划，甚至有的已经把规划“超前”做到２０５０年。真正的协调还需要深入的工作。
4、基层规划划分土地用途管制区，但管制措施有待深入
县级和乡级规划通过土地用途分区，确定每一块土地的用途，为实施土地用途管制奠定了基础。各地在规划修编中，根据新《土地管理法》关于实行土地用途管制的规定，着力提高规划的可操作性。但是由于规划管制措施的制定未能够与区域的条件相适应，未能取得应用的效果。
5、规划指标多被突破，对规划编制方法提出挑战
以耕地保有量指标为例，截止到2002年，有20多个省的数量已突破2010年的指标。客观上与我国征地制度、收购储备制度、土地市场建设等有关，而且，我国的经济形势发展了比较大的变化，比如中央加大了拉大内需的积极财政政策，加大了基础设施建设的力度，实施生态退耕的工程，加快城镇化建设的步伐等，都是使规划指标提前突破的原因，但客观上为如何改善编制的方法，加强规划的基础研究提出了进一步的要求。
三、我国“两轮”土地利用总体规划的启示
1土地利用规划与经济社会发展同步
一方面，土地利用规划服务于社会经济发展，从1984年党的十二届三中全会决定经济体制改革、1993年党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制到2004年党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的决定都给土地规划提出了新的要求。与此相适应，两轮的土地规划分别是在1986年和1998年开始的，“第三轮”规划修编2003年开始。客观上为土地利用规划提出了要求。另一方面，土地利用规划从资源的集约利用、可持续利用方面也具有调控经济发展的作用。总之，协调处理土地利用规划和经济社会发展的关系非常重要。
2土地利用规划是一个发展的过程
早在20世纪90年代初，联合国粮农组织（FAO）总结各国土地利用规划的经验，出版“土地利用规划指南”，提出土地利用规划的资源调查、评价、地理信息系统和模型等方法。1992年环境与发展大会上“可持续发展”理念的提出，对土地利用规划提出了新的要求。联合国粮农组织（FAO）和联合国环境发展署（UNEP）联合出版“我们的土地，我们的未来”，提出持续土地利用规划的方法，1997年出版，协调一个可持续的未来，主要针对国家层次上的政策和决策制定者。1999年又出版《我们土地的未来》，是一本关于土地资源可持续管理综合规划指南。同样，我国的土地利用规划经历了第一轮的起步和第二轮的发展，在规划的立法依据、方法和规程等方面取得一定进展。但是由于起步晚等多方面原因，与国际的进展比尚有一定差距。
3创新中国土地利用规划方法和体系
规划的多元化是当今国际土地利用规划的特点。作为一种政策的工具，土地利用规划与国家的发展历史、政治体制、经济体制、经济发展阶段、资源的状况等有不可分割的关系。两轮土地利用规划的实践反映了我国土地规划的特点。而“第一轮”规划没有实施和“第二轮”规划的实施不良表明借鉴国际经验，建立适合我国国情的土地利用规划方法和体系尚需探索。（完）（更多：国内新闻 http://news.cngold.com.cn）
