——某村一组、二组37名村民不服某省人民政府土地征收案
基本案情
申请人：某村一组、二组37名村民
被申请人：某省人民政府
申请人不服被申请人作出的2005政国土字第×号、第×号、第×号、第×号和2006政国土字第×号农用地转用、土地征收审批单，向省人民政府申请行政复议。
申请人认为，被申请人规避法律规定的审批权限违法征地：1．未尽到调查核实的法定职责，草率地作出审批行为。末与被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积、地上附着物种类、数量、规格，侵犯申请人知情权。2．对当地国土部门和政府报批虚拟的十几个建设项目，实际将土地出让给某房地产开发公司用于高价转让土地使用权和建商品房出卖的“欺上瞒下”违法行为审查不严，严重失职。3．被申请人作出的5个审批单，违法征用申请人所在的村组及其他村的耕地达
省国土资源厅称，申请人所称没有事实依据和法律依据。当地国土部门已对被征土地的所有权及土地四至、面积等进行调查，不存在被申请人重复实地调查的问题；各个项目均具有立项文件及规划许可手续，不存在弄虚作假现象；土地审批之后，当地政府的供地属另一法律关系，不属于审理该审批行为需要审理的范围；被申请人的审批行为没有超过法定权限，也没有规避国务院的审批行为。这几宗土地均属于土地利用总体规划确定的建设用地，不可能有基本农田。而且即使将这几宗土地作一次审批，也不需要国务院审批，因为在批准的征地范围内，所批准征收的耕地没有超过
行政复议机关受理后查明：5个审批单批准农用地转用的土地，在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，没有基本农田；被申请人批准农用地转用、征收土地的面积及权限，符合《土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定。该案经过行政复议机关审理，最后，申请人中32入撤回行政复议申请，5人因其在土地征收范围内无承包的土地，被驳回行政复议申请。
焦点问题评析
一、当地政府、国土部门是否虚拟建设项目的问题
根据《土地管理法》第四十四条关于“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准”的规定，法律并不要求农用地转用、土地征收必须带建设项目才能审批；而实际中，省国土资源厅又要求必须带建设项目。本案的难点在于申请人提出的当地政府部门报批虚拟建设项目的问题是否成立。从省国土资源厅提供的征地报批卷宗看，5个审批单涉及的18个项目均具有立项文件及规划许可手续，表面看来这些项目是肯定存在，但申请人却提出了质疑。如果申请人在申请书中提及的当地政府及国土部门虚拟建设项目报批的问题确实成立，那么当地政府及国土部门这么做的真实原因是什么?是为了规避哪一方面的法律规定?这些项目是否真实，是否构成审查审批单认定事实是否清楚的一个主要方面?行政复议机关能否就以5个审批单认定事实不清，撤销这5个审批单?或者项目是否真实不构成审批单的主要事实，只要符合审批权限，用地权属清楚、地类准确，征地报批程序合法，就可以维持审批单?
对这些问题，当地政府及国土部门提交了相关说明，他们并不承认虚拟建设项目的问题，但承认省人民政府审批土地后，当地政府及国土部门确实有改变批准用途的情况。5个审批单共征收土地约600亩，其中没有改变批准用途的约400亩，改变批准用途的约200亩。改变批准用途的原因，一是原总体规划布局考虑不周到，把原批准的商业用地调整为绿化公益广场用地；二是因招商引资的几个企业用地后来因资金未落实，只能将地调整为储备用地；三是当时把该地段作为工业小区，由于城市发展成为中心地段，通过论证，局部把企业用地调整为商住综合用地，通过招拍挂的方式出让给房地产开发有限公司，将收取的土地出让金用于完成桥梁和道路建设。
对于上述情况，省国土资源厅认为，5个审批单涉及的18个项目均具有立项文件及规划许可手续，不存在弄虚作假的问题；省人民政府作出5个审批单之后，当地政府的具体供地行为属于另一法律关系，不属本复议案件审查范围。且市、县人民政府带具体建设项目办理农用地转用、土地征用报批，省人民政府批准后，市、县人民政府没有按报批的建设项目供地，该如何承担法律责任，法律没有详细规定。
二、征地报批之前的程序是否合法的问题
审查土地征收审批程序是否合法的一个主要方面，是当地政府及国土部门是否履行了征地报批之前的程序。征地程序包括征地报批之前的程序、报批程序、审批程序、征地实施程序。《土地管理法》对征地实施程序规定得很具体，如发布征收土地公告、办理征地补偿登记、拟定征地补偿、安置方案并予以公告。但对征地报批之前的程序，《土地管理法》未作规定，国务院及国土资源部的一系列文件对此做了规定，这些规定包括以下内容：1．告知程序。在征地依法报批之前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农村集体经济组织和农户。2．确认程序。在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征土地现状如权属、地类、面积及地上附着物权属、种类、数量等的调查结果交被征地农村集体经济组织和农户确认。3．组织听证程序。在征地依法报批前，当地国土资源部门告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径可申请听证的权利。当事人申请听证的，应组织听证。4．做好被征地农民就业培训和社会保障工作。将被征地农民的社会保障费用，纳人征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。社会保障费用不落实，不得批准征地。
本案中，当地国土部门告知了被征地的集体经济组织享有听证的权利，被征地的村委会一律出具了不予听证的书面意见。从征地报批卷宗看，当地国土部门对拟征地块进行了土地调查，但是没有被征地
农村集体经济组织和农户对拟征土地现状如地类、等级等的确认材料。从村委会出具的不予听证的书面意见来看，村委会的不予听证意见能否代表真正拥有土地所有权的村民小组、拥有土地使用权的农户意见，
是个令人容易产生疑问的问题。征地报批之前的有些必经程序走过场，流于形式。征地报批之前的相关程序欠缺的法律后果是什么?是否导致土地征收审批单不合法?行政复议机关能否就此撤销审批单?这些问题，在实际中并不好操作。
办案体会
一、土地征收审批申请行政复议案查明事实应注意的事项
首先要核实申请人的资格。不服土地征收审批单申请行政复议的案件中，申请人集团申请复议的情况居多，一般为十几人或几十人，有的甚至多达百人以上。在此前的某个土地征收案件办结之后，申请人的律师曾告诉办案人员，为多让一些人申请复议，不少申请人的签名是别人代签的。在这种情况下，核实申请人的资格尤为重要。申请人应与被申请复议的具体行政行为有法律上的利害关系，如申请人应该对审批单征收范围内的土地拥有使用权或所有权，否则就没有利害关系。申请人是否与被申请复议的审批单有法律上的利害关系，在立案环节应进行初步审查，但立案审查的时间仓促，不一定能查明，该问题在案件审理阶段应进一步核实。
在参与行政复议的当事人方面，可考虑通过征地报批单位市县人民政府或国土部门作为第三人参加行政复议；如已明确用地单位的，亦可通过用地单位作为第三人参加复议程序。征地报批单位、用地单
位与行政复议案件的结果有法律上的利害关系，且将他们作为第三人参与行政复议有利于办案人员全面核实案情。
在审理形式上宜到现场实地调查。省国土资源厅提供的土地征收审批卷宗一般大同小异，有一些材料纯属形式需要，并无实际用处，而且省国土资源厅行使审批权利时，似乎只是从形式上审查报批材料，一般未再深入仔细复核市县政府及国土部门的报批材料。而申请人申请行政复议时，一般既对征地实体问题提出自己的观点，如认为征地范围有基本农田、对地类有异议等；又认为报批之前的征地程序不合法。因此，行政复议机关审理时宜实地调查，对申请人提及的问题进行调查核实，同时可与申请人及当地市县人民政府及国土部门交换意见，从中可能会发现案件的实质问题是什么。
二、集团申请复议案，可以根据申请人具体情况以多种形式结案
在办案过程中，办案人员通过向申请人及其代理人、当地政府、国土部门调查了解发现，该案申请人申请行政复议的真正目的并不是要求撤销土地征收审批单，而是解决留地安置问题。办案人员由此想到该案有协调的可能。因为该案申请人不是以组的名义申请行政复议的，而是以村民个体名义申请行政复议的，每个村民协调要求有可能不一样，即使做通了绝大部分村民工作，最后还有一个人的工作未做通，还是必须做行政复议决定，而且有些村民并不在家里，到外省打工，给协调工作带来一定的难度。在这种情况下，要求37名申请人同时被做通思想工作，同时撤回申请，不太可能。因此，办案人员要求的申请人中，有5人的承包责任田不在本案涉及的5个审批单审批征收的土地范围内，且没有证据证明实施征地后将对该5人的承包责任田进行调整，可以认为其不具备对5个审批单申请行政复议的主体资格，因此根据《行政复议法实施条例》的规定作出驳回5人行政复议申请决定。总之，类似的集团申请行政复议案，如不慎重处理，会影响社会稳定。具体办案过程中，可以采用协调手段，区别对待申请人，采用多种形式结案，以取得最佳的法律效果和社会效果。
( 湖南省人民政府法制办公室提供 )
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